從土地的城市化到人的城市化
當(dāng)前，我國處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的關(guān)鍵時(shí)刻，城鎮(zhèn)化對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成功轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計(jì)算僅35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的平均水平。今后一二十年中，如果我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，每年將有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力和人口轉(zhuǎn)移到城市，這將帶來投資的大幅增長和消費(fèi)的快速增加，并給城市發(fā)展提供多層次的人力資源。因此，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要引擎。
從世界范圍看，城鎮(zhèn)化主要發(fā)生在工業(yè)革命以后。大規(guī)模集中生產(chǎn)的工廠制度，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中成為主導(dǎo)力量，使得人們需要集聚生活。而工廠的生產(chǎn)分工日益精細(xì)化，各種行業(yè)需要精密配合，使得集聚效應(yīng)的優(yōu)勢越發(fā)明顯。工業(yè)化生產(chǎn)的各部門集聚在城市，形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高了分工和專業(yè)化的效率，也加速推動(dòng)了城市化進(jìn)程。城市逐步成為人類社會(huì)的主導(dǎo)和樞紐。
同時(shí)，工業(yè)的迅猛發(fā)展，收入的快速增長，大大提高了人們的消費(fèi)能力，促進(jìn)了城市商業(yè)的繁榮，家政勞動(dòng)的社會(huì)化迅速興起，服務(wù)業(yè)也得到迅速發(fā)展。工業(yè)化的推進(jìn)形成了城市的繁榮，而城市的繁榮進(jìn)一步提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，催生了新的行業(yè)和生產(chǎn)部門，使得持續(xù)、協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)增長成為人類社會(huì)的主旋律。
中國的城市化曾走過一段曲折的道路。1949年以后，為了在短時(shí)間內(nèi)建立起較為完備的工業(yè)部門，我國建立了二元體制，以計(jì)劃和行政手段人為抑制城市化進(jìn)程。改革開放后，市場機(jī)制的基本建立和工業(yè)化的加速，有力推動(dòng)了我國城市化進(jìn)程。但是，城市化的發(fā)展依然面臨重重體制阻力。首先，二元體制依然存在，地方政府通過行政手段人為抑制城市化進(jìn)程，使2.2億農(nóng)民工不能順利成為城市居民。其次，我國城鄉(xiāng)的行政區(qū)劃體制和地方財(cái)政資源分配機(jī)制過于僵硬，不能適應(yīng)迅速變化的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)形勢。再次，我國城市特別是大中型城市的管理水平也明顯落后于城市化進(jìn)程，城市的發(fā)展往往重建設(shè)、輕管理，使得城市化的進(jìn)程并沒有完全能夠提高居民的生活質(zhì)量。
我國當(dāng)前階段城市化進(jìn)程中出現(xiàn)種種問題，其中一個(gè)主要原因是片面強(qiáng)調(diào)土地的城鎮(zhèn)化，而忽視了人的城鎮(zhèn)化。要實(shí)現(xiàn)以城鎮(zhèn)化推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須改革傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，更加強(qiáng)調(diào)以人為本。具體表現(xiàn)在以下方面：
城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)走多樣化、特色化的道路。我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，有些富裕縣的人均GDP高達(dá)4萬美元，有些貧困縣的人均GDP僅僅處于生存線400美元左右。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不應(yīng)該搞一刀切，而應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上，應(yīng)當(dāng)從政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化逐步過渡為市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城市化。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在執(zhí)行中過于依賴行政力量，容易引起各種利益的沖突，嚴(yán)重的時(shí)候甚至可能影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。這些年來，一些地方在城鎮(zhèn)化過程中強(qiáng)征土地強(qiáng)拆住宅，有點(diǎn)甚至釀成流血事件，而這類問題和矛盾，原本應(yīng)當(dāng)能夠通過市場化的公平高效的土地流轉(zhuǎn)制度來解決。
不應(yīng)簡單把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需、擺脫目前經(jīng)濟(jì)困境的短期政策措施。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不應(yīng)該只是一個(gè)增長和發(fā)展戰(zhàn)略，而應(yīng)當(dāng)是改革戰(zhàn)略。人為把人口聚集在城鎮(zhèn)，并不能自動(dòng)拉動(dòng)內(nèi)需。要使得城鎮(zhèn)化真正成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展的新引擎，必須以城鎮(zhèn)化為支撐，實(shí)施系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)保障制度的改革。
這些改革措施包括：盡快打破二元體制，積極穩(wěn)妥取消戶籍制度，促使城鄉(xiāng)居民的自由、合理流動(dòng)；在全國范圍內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均等化，落實(shí)流動(dòng)兒童平等接受教育和參加升學(xué)考試的權(quán)利；進(jìn)一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促進(jìn)農(nóng)村土地和宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民進(jìn)城沒有后顧之憂；推進(jìn)社會(huì)保障體制建設(shè)，盡快建立均等化、全覆蓋的社會(huì)保障體系，使農(nóng)村居民和農(nóng)村進(jìn)城居民享受平等的社會(huì)保障服務(wù)。
還應(yīng)當(dāng)改革我國目前的行政區(qū)劃制度，因地制宜地靈活安排城鄉(xiāng)行政區(qū)劃，以人口密度和經(jīng)濟(jì)活躍程度為主要標(biāo)準(zhǔn)，使得城鄉(xiāng)行政區(qū)劃適應(yīng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；改革財(cái)稅體制，改變以行政級(jí)別作為主要依據(jù)分配財(cái)政資源的做法，使城市發(fā)展逐步擺脫對(duì)行政體制的依賴，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。顏色（北京（樓盤）大學(xué)光華管理學(xué)院教授）
