善待農(nóng)民地權(quán)是農(nóng)地三權(quán)分置的前提
在推進農(nóng)地三權(quán)分置的實踐中,從各方面的反應(yīng)來看,地方推進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、擴大規(guī)模經(jīng)營、培育經(jīng)營主體的熱情很高,在擴大集體組織權(quán)力和搞活經(jīng)營權(quán)上勁頭很足,對于承包農(nóng)戶的土地權(quán)利卻重視不足,甚至存在削弱和侵犯。筆者認為,正確對待和處理好承包農(nóng)戶的土地權(quán)利,是實施農(nóng)地三權(quán)分置的前提和關(guān)鍵,如果處理不好,不僅會使已經(jīng)明確的改革主線跑偏,還會造成農(nóng)民和鄉(xiāng)村的不穩(wěn),影響經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型進程。
集體所有權(quán)是農(nóng)民集體的所有權(quán)
我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革實現(xiàn)了集體所有制下集體所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)的分離,在保持集體所有權(quán)的前提下,將農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)賦予了農(nóng)戶。對于這套制度安排,一直存在一種指責(zé),認為它導(dǎo)致集體權(quán)力弱化甚至虛置,影響集體經(jīng)濟做強做大。這一指責(zé)背后的理論基礎(chǔ),是將集體所有權(quán)等同于集體組織支配集體土地和資產(chǎn)的權(quán)力。事實上,我國集體所有權(quán)的來源是農(nóng)民私產(chǎn)的組合和農(nóng)民合作以后形成的資產(chǎn),是一個集體內(nèi)農(nóng)民土地等財產(chǎn)的集合,集體組織只是集體內(nèi)的農(nóng)民集合委托使用、管理與經(jīng)營集體資產(chǎn)的代理人。上世紀80年代的農(nóng)村改革實質(zhì)上是將集體所有土地回歸集體成員,確立以成員權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體所有制度。這一制度安排不僅得到《農(nóng)村土地承包法》的法律承認,分別在第2條和第12條得到法律明確表述,農(nóng)民集體所有土地按歸屬分別由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組發(fā)包,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！段餀?quán)法》對農(nóng)民集體所有的內(nèi)涵表述得更為明確,“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”,并且規(guī)定,土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整、土地補償費等費用的使用、分配辦法等須經(jīng)本集體成員決定。
本次出臺的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》),秉承集體所有土地農(nóng)戶承包的傳統(tǒng)和法律規(guī)定,堅持集體土地所有權(quán)為農(nóng)民集體所有,農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體,農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式,土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在繼續(xù)重申《土地承包法》中農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回、征收補償?shù)雀黜椃ǘ?quán)能的同時,進一步明確承包農(nóng)戶的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓要經(jīng)農(nóng)民集體同意且只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行,經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。為防止少?shù)人侵害農(nóng)民權(quán)利,確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán),要求以集體經(jīng)濟組織民主議事機制保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
承包權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)
農(nóng)戶取得農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)村改革的最主要成果,是中國共產(chǎn)黨歷史上第二次給農(nóng)民土地賦權(quán),第一次是以耕者有其田的土地改革取得政權(quán),第二次是以還權(quán)于農(nóng)民的家庭承包制改革開啟中國改革開放的歷程。如何對待和處置農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是三權(quán)分置改革帶有方向性的問題。一種觀點認為,家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革旨在調(diào)動農(nóng)民種地積極性,主要解決集體所有下的農(nóng)戶土地使用權(quán)問題,三權(quán)分置改革旨在調(diào)動經(jīng)營者的耕作積極性,主要解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及人地分離下的經(jīng)營權(quán)問題。從兩次改革要解決的階段性問題來看,這一觀點有一定道理,但從兩次改革的共同性質(zhì)來看是相同的,就是必須保護好農(nóng)民的土地權(quán)利,前次改革以還土地使用權(quán)于農(nóng)民為落腳點,此次改革是以不損害農(nóng)民承包權(quán)為前提。
從法律特征來看,農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的取得有其特殊性,它由農(nóng)民集體以發(fā)包方式賦權(quán)給本集體成員,但這個發(fā)包主體就是農(nóng)民集體自身,并且法律對發(fā)包方的行為進行了各種限制,以防止農(nóng)民土地使用權(quán)的殘缺,承包期限從15年到30年到“長久不變”,《物權(quán)法》對承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵予以了明確的規(guī)定,即土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地等享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn),有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的土地權(quán)利通過《土地承包法》“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”而成為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。
《意見》明確要求在實施三權(quán)分置中,要嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán),不僅重申集體土地承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭,土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利,還強調(diào)要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。在各項權(quán)能中,除了維護法律賦予承包農(nóng)戶的占有、使用權(quán),以及通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式行使承包地流轉(zhuǎn)權(quán)之外,還增加了承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施并獲得收益,以及對承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)、自愿有償退出承包地,體現(xiàn)了“不管怎么改,不能把農(nóng)民利益改少了”的原則。
經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民承包權(quán)派生的耕作權(quán)
將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分置出來,單設(shè)農(nóng)地經(jīng)營權(quán),被認為是實行三權(quán)分置具有標志性意義的制度安排。這一制度設(shè)置從一開始就受到法學(xué)界的質(zhì)疑,原因是:現(xiàn)行土地承包法對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已有明確規(guī)定,這一權(quán)利由法律賦予了承包土地的農(nóng)戶,明確承包方是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體,有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式,依法以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)土地是農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的重要權(quán)利。
設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)不是否定現(xiàn)行法律賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)含的流轉(zhuǎn)權(quán),《意見》也明確土地經(jīng)營權(quán)由農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生而出,也就是說,無論怎樣設(shè)置土地經(jīng)營權(quán),都以承認和保障現(xiàn)行法律賦予承包農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)權(quán)為前提。但是,隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變革、人地關(guān)系變化及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長,有必要在不損害承包者流轉(zhuǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上,對土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)與賦權(quán)。原因在于:工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的人地分離,造成農(nóng)戶土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)事實上的分離;農(nóng)地經(jīng)濟重要性下降以后,農(nóng)地的財富功能下降;村外農(nóng)業(yè)經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)進村種地,傳統(tǒng)親戚、熟人之間的口頭合約有向正式合約轉(zhuǎn)變的需求;新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長不僅對資本抵押品需求增加,而且由于其更大額投資對產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性與保護提出更高要求。不對土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)賦權(quán),農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以成長,農(nóng)業(yè)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變。
在原有法律對經(jīng)營權(quán)保護缺乏安排的情況下,《意見》對經(jīng)營權(quán)賦權(quán)予以了比較詳細的規(guī)定。明確土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利,對經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)予以平等保護;經(jīng)營主體經(jīng)承包農(nóng)戶同意所從事的改良土壤、提升地力,建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施,可以依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補償;流轉(zhuǎn)合同到期后有權(quán)按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地;經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意后經(jīng)營主體可再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);流轉(zhuǎn)土地被征收時,其地上附著物及青苗補償費按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬;新型經(jīng)營主體可依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。要強調(diào)的是,對經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán),使農(nóng)地權(quán)利體系更加完整,也使農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)更有效實現(xiàn)。
妥善處理好農(nóng)民地權(quán)問題是關(guān)鍵
以農(nóng)地三權(quán)分置為核心的農(nóng)村深化改革已經(jīng)開啟,這一改革對中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進程將產(chǎn)生深遠影響。它將使現(xiàn)行的集體所有制下所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地權(quán)利體系演變?yōu)橥恋厮袡?quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)平行的農(nóng)地權(quán)利體系,促進村社集體成員與土地的分離,對經(jīng)營主體土地權(quán)利的開放與保障將促進新型經(jīng)營主體的進入與成長,為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)。
農(nóng)地三權(quán)分置改革的目標能否達成取決于實施,實施的關(guān)鍵取決于能否善待第一輪農(nóng)地改革分到13億多畝耕地的小農(nóng)。第一輪農(nóng)地改革通過賦予集體制下的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán),調(diào)動了幾億農(nóng)民的積極性,解決了農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全問題,這一輪農(nóng)地改革決不能以任何理由和任何方式為了新型經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)而造成農(nóng)戶地權(quán)的被削弱、被侵犯甚至喪失。為此,在農(nóng)地三權(quán)分置的實施中,必須非常小心地對農(nóng)民土地權(quán)利予以關(guān)照。
一是在認識上必須明確,只有解決好農(nóng)民地權(quán)問題才能促進經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)民的承包權(quán)利安排不完整,從承包經(jīng)營權(quán)派生出的經(jīng)營權(quán)能的設(shè)置和賦權(quán)就沒有權(quán)利來源;沒有農(nóng)民承包權(quán)的更充分保障,農(nóng)民就不會輕易將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出來,經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)賦權(quán)就難以有效推進。因此,必須通過三權(quán)分置改革將農(nóng)民土地承包權(quán)做得更完整,在原來已賦予農(nóng)民土地使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)民土地的繼承權(quán)、抵押權(quán)和更充分的轉(zhuǎn)讓權(quán),充分尊重農(nóng)民在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離中的選擇權(quán)與自主權(quán)。
二是保證集體所有權(quán)是農(nóng)民成員集體所有。集體所有權(quán)不是少數(shù)人支配的權(quán)利,也不是集體組織的所有權(quán),而是村社所有成員集合的所有權(quán)。不能以壯大集體經(jīng)濟的名義削弱、侵犯、剝奪農(nóng)民成員的土地權(quán)利,不能以集體所有權(quán)的名義壯大集體組織對村社土地的支配權(quán),不能以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式(如專業(yè)社、股份合作社、家庭農(nóng)場、公司等)的名義造成農(nóng)戶承包權(quán)的減少和喪失,明確集體公共部分的土地和資產(chǎn)也是集體成員共同財產(chǎn),這些資產(chǎn)的歸屬和收益也必須屬于農(nóng)民集體所有和共享。
三是堅持經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)派生。無論經(jīng)營權(quán)如何設(shè)權(quán)賦權(quán),它都是由承包經(jīng)營權(quán)派生出來的權(quán)利,是依享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶與獲得經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體之間的合約議定而成,這是經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)賦權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)。在三權(quán)分置實施中,經(jīng)營權(quán)的權(quán)能設(shè)置必須以承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能為基礎(chǔ);必須明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸承包農(nóng)戶。集體所有權(quán)代理者既不能自行將已經(jīng)賦予承包者的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給新型經(jīng)營主體,也不能將集體公共資源權(quán)利擅自轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營主體。
