未來(lái)將催生無(wú)數(shù)中小城市 城鎮(zhèn)化改革再升級(jí)
對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)力日漸壯大的特大鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，培育發(fā)展城市群和新生中小城市的呼聲不斷上漲。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)，各地也紛紛開(kāi)始醞釀地方版的新生中小城市發(fā)展培育方案。
日前，國(guó)家發(fā)展改革委組織編寫的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》正式出版。這是發(fā)改委第二次發(fā)布中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展年度進(jìn)展的官方報(bào)告。
國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人近日對(duì)此報(bào)告進(jìn)行解讀時(shí)表示，今年要重點(diǎn)培育發(fā)展城市群和新生中小城市，其中，在推進(jìn)特大鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)賦能方面，要推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級(jí)配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，允許特大鎮(zhèn)按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)展。
值得注意的是，此舉為特大鎮(zhèn)的發(fā)展提供了新的機(jī)遇和發(fā)展方向。有業(yè)內(nèi)人士表示，把培育發(fā)展城市群和新生中小城市作為重點(diǎn)推進(jìn)的項(xiàng)目是對(duì)城鎮(zhèn)化的正確解讀，是對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的明確定位。
中國(guó)行政體制改革研究會(huì)城市治理研究中心副主任、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授何精華在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)也指出，城市化是世界性的大趨勢(shì)，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的規(guī)律，可以更好地發(fā)揮信息化社會(huì)資源的集聚效應(yīng)。
城鎮(zhèn)化發(fā)展新契機(jī)
有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)東部沿海城市的一些特大鎮(zhèn)，如龍港、虎門等地，人口規(guī)模已超50萬(wàn)以上，工業(yè)產(chǎn)值和全年的財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中西部很多縣甚至地級(jí)市的水平。以龍港鎮(zhèn)為例，總?cè)丝谶_(dá)50萬(wàn)。2015年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值226.9億元，工業(yè)總產(chǎn)值407.8億元，財(cái)政總收入23.2億元。
2014年11月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)2014第51號(hào)文件《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，新標(biāo)準(zhǔn)將城市劃分為五類七檔，其中，城區(qū)常住人口50萬(wàn)至100萬(wàn)的城市為中等城市；城區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的城市為小城市；城區(qū)常住人口20萬(wàn)以上50萬(wàn)以下的城市為ⅰ型小城市;20萬(wàn)以下的城市為ⅱ型小城市。
經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、人口規(guī)模達(dá)到50萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)，依然還是叫鎮(zhèn)。對(duì)于這些特大鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，發(fā)展肯定受到了種種制約。據(jù)了解，一個(gè)特大鎮(zhèn)，無(wú)論再大，公務(wù)員編制也就幾十人，但卻要負(fù)擔(dān)起總?cè)丝谙喈?dāng)于地級(jí)市人口數(shù)量的公共服務(wù)。其中的辛苦，可想而知，這就相當(dāng)于典型的“小馬拉大車”、“大腳穿小鞋”。
國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才曾對(duì)媒體表示，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)特大鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展存在的制約，尤其是體制機(jī)制的“瓶頸”。
有專家指出，我國(guó)的城市發(fā)展和國(guó)外的城市相比，大城市并不差，差距在中小城市上。因此，未來(lái)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)就是培育新生中小城市。
何精華告訴記者，在我國(guó)，重點(diǎn)培育發(fā)展城市群和新生中小城市與我國(guó)所處的發(fā)展階段有關(guān)。
“在城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的大趨勢(shì)及互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)中，任何城市的發(fā)展都與其所處的廣闊腹地及各種資源的支撐具有密不可分的關(guān)系。在高度城市化的時(shí)代，任何城市都是世界城市網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，需要與周邊的城市形成密切的合作關(guān)系，需要在區(qū)域空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城際交通基礎(chǔ)設(shè)施諸方面形成合力，謀求協(xié)調(diào)發(fā)展，故城市群的發(fā)展成為歷史的必然?！焙尉A表示，而新生的中小城市則與特大型城市在解決各種資源配置方面形成互補(bǔ)作用，可以承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口疏散及經(jīng)濟(jì)輻射，緩解大城市在社會(huì)治理、交通、住房、教育等公共服務(wù)資源短缺諸方面的矛盾方面，可以發(fā)揮獨(dú)特作用，從而形成大城市不可或缺的支撐體系。
事實(shí)上，“2017年《政府工作報(bào)告》在部署今年工作時(shí)，明確指出，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用?！敝醒衅杖A研究員于帆在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)指出，當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵階段，加快培育和發(fā)展新生中小城市，可以有力推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
不過(guò)，有專家提醒，培育新生中小城市，不是簡(jiǎn)單地改名字，更重要的是要探索城市的新型管理模式，不能簡(jiǎn)單地“升格、翻牌，大幅增加管理人員”，而要不斷提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服務(wù)”的新型管理模式。
發(fā)展瓶頸亟待破解
值得注意的是，特大鎮(zhèn)的發(fā)展逐漸受到現(xiàn)有體制機(jī)制的束縛，普遍存在的“小馬拉大車、大腳穿小鞋”的問(wèn)題亟待破解。
此次發(fā)改委提出的擴(kuò)權(quán)賦能方向頗為引人關(guān)注。具體而言，就是推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級(jí)配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，允許特大鎮(zhèn)按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)展。
“要推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級(jí)配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，可能會(huì)遇到一些問(wèn)題?！辈贿^(guò)，何精華也指出，首先是人口流出地與人口流入地政府之間公共服務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系如何梳理的問(wèn)題；其次是基層政府公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)權(quán)如何匹配的問(wèn)題；三是民眾的公共服務(wù)需求日趨多樣性化、個(gè)性化與基層政府公共服務(wù)能力不足的矛盾如何解決的問(wèn)題。
對(duì)于如何解決前述問(wèn)題，何精華認(rèn)為，一是重新設(shè)計(jì)公共服務(wù)資源按人口實(shí)際生活的居住地配置的制度安排，以此為依據(jù)梳理人口流出地與人口流入地的政府權(quán)責(zé)關(guān)系，從而革除過(guò)去按戶籍所在地配置公共服務(wù)資源不合理的傳統(tǒng)制度積弊。二是界定基層公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系，主要是建立政府公共服務(wù)的事權(quán)清單與責(zé)任清單以及與之匹配的財(cái)源保障體系。三是明確基層政府公共服務(wù)的提供責(zé)任，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本與市場(chǎng)機(jī)制，不斷增強(qiáng)政府公共服務(wù)的供給能力。
除此之外，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授丁長(zhǎng)發(fā)亦認(rèn)為，按照常住人口來(lái)配置公共服務(wù)、建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，是一個(gè)市場(chǎng)化的舉措。他表示，不管是公共產(chǎn)品的供給，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最核心的還是錢的問(wèn)題，也就是涉及到特大鎮(zhèn)財(cái)政的留成問(wèn)題。
于帆也認(rèn)為，推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級(jí)配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，遇到的最大瓶頸是財(cái)政問(wèn)題。這也是“跑部錢進(jìn)”的亂象所反映出來(lái)的問(wèn)題。
“現(xiàn)行的中央、省區(qū)、縣市的事權(quán)配置按照‘強(qiáng)國(guó)虛省實(shí)縣市’的事權(quán)配置結(jié)構(gòu)，大體表現(xiàn)為‘四二四’的比例結(jié)構(gòu)，但是財(cái)權(quán)配置大多實(shí)行的是‘五四一’的比例結(jié)構(gòu)，背后則是財(cái)政留成與行政等級(jí)劃分緊密的關(guān)系，這導(dǎo)致縣市發(fā)展嚴(yán)重受到抑制。推動(dòng)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，針對(duì)的也就是這一現(xiàn)狀?！庇诜f(shuō)。
于帆認(rèn)為，按照“強(qiáng)國(guó)虛省實(shí)縣市”的事權(quán)配置結(jié)構(gòu)，在財(cái)政結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)的調(diào)整，將現(xiàn)行的中央、省區(qū)、縣市的“五四一”的財(cái)政比例結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，比如調(diào)整為與事權(quán)相匹配的“四二四”的財(cái)政比例結(jié)構(gòu)。
丁長(zhǎng)發(fā)表示，現(xiàn)有的體制之下，財(cái)政留成與行政等級(jí)劃分是緊密聯(lián)系的，特大鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)上交到省、市、縣后，自身留下的錢能否與需要提供的公共服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施相匹配，這才是至關(guān)重要的。
