房地產(chǎn)稅如何征收與何時(shí)征收 2018年陸續(xù)定調(diào)
如何征收問(wèn)題
如何征收房地產(chǎn)稅主要涉及四個(gè)方面：征收范圍、稅率標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)稅基準(zhǔn)、減免征范圍。關(guān)于稅率標(biāo)準(zhǔn)和減免范圍，預(yù)計(jì)按照“充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，授權(quán)各地方政府根據(jù)各自的實(shí)際情況制定。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在具體稅制設(shè)計(jì)時(shí)需要注意以下兩個(gè)問(wèn)題。
一是稅率標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和減免范圍需要兼顧稅收籌集和民生保障。房地產(chǎn)稅主要作用是調(diào)節(jié)收入分配、籌集財(cái)政收入，并有助于逐步形成房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期調(diào)控機(jī)制。
就籌集財(cái)政收入的功能來(lái)說(shuō)，1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)政支出缺口增加，在房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)高速發(fā)展的背景下，土地出讓成為彌補(bǔ)缺口的重要的收入來(lái)源。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院最新公布的《2017年全國(guó)300城市土地交易報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2017年土地出讓總金額為40632萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)38%。土地出讓金收入占財(cái)政收入的比重約40%，其中江西、重慶、江蘇和安徽的占比甚至超過(guò)60%。隨著城市的建設(shè)發(fā)展，新增土地規(guī)模會(huì)逐步受到控制，拆遷成本的上升也使得地方政府從土地出讓中獲得的收益比重會(huì)趨于下降；在房地產(chǎn)增量市場(chǎng)發(fā)展增速放緩的同時(shí)，土地出讓增速趨勢(shì)亦逐漸放緩，部分地區(qū)重點(diǎn)依賴土地財(cái)政支撐地方財(cái)政支出的模式不可持續(xù)。
同時(shí)，在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，地方債務(wù)整頓和監(jiān)管力度趨嚴(yán)的政策背景下，如何避免地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面大量投入，而導(dǎo)致的債務(wù)償付危機(jī)，增加地方財(cái)政收入，是目前地方政府需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。按照國(guó)際慣例，房地產(chǎn)稅作為地方稅來(lái)源，主要用于滿足地方政府提供公共服務(wù)的開支，如教育、醫(yī)療和社保等，受益的主體和納稅主體高度一致，因此，征收房地產(chǎn)稅是自然的選擇。
從國(guó)際上來(lái)看，美日等國(guó)的房地產(chǎn)稅是基層地方政府的主要稅收來(lái)源，用于居民所在區(qū)域的教育及公共服務(wù)的支出，體現(xiàn)了房地產(chǎn)稅的公益性。2015年，美國(guó)房地產(chǎn)稅占地方政府稅收72.1%，是第一大稅收來(lái)源；而日本房地產(chǎn)稅占市町村級(jí)稅收近40%，是地方稅收的第二大來(lái)源。
對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，在房地產(chǎn)存量市場(chǎng)越來(lái)越大的現(xiàn)實(shí)條件下，通過(guò)征收房地產(chǎn)稅，可以促使地方政府有一個(gè)穩(wěn)定和持續(xù)的財(cái)政收入來(lái)源，以糾正這些年來(lái)各地政府過(guò)度依賴土地財(cái)政的情況。
另外，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在所有國(guó)家的房地產(chǎn)稅制度安排里面，都有一些稅收優(yōu)惠。如制訂一定的扣除標(biāo)準(zhǔn)，或者是對(duì)一些困難的家庭、低收入家庭、特殊困難群體給予一定的稅收減免等。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，從房屋具有的基本的安居保障功能出發(fā)，在稅制設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)階段性發(fā)展?fàn)顩r，允許扣除一定的減免標(biāo)準(zhǔn)（免稅額），這種免征標(biāo)準(zhǔn)盡可能惠及廣大的民眾群體，減輕他們的額外負(fù)擔(dān)。
但是，若按照現(xiàn)有上海、重慶試點(diǎn)方案中確定較高的免征額，則實(shí)際上是達(dá)不到構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制、拓展地方稅源的效果的。2016年上海房地產(chǎn)稅收入為171億元，僅占上海稅收收入總額5626.9億元的3%，重慶房地產(chǎn)稅收入為56.88億元，占本級(jí)財(cái)政稅收收入1438.4億元的4%。與此同時(shí)，2016年上海土地出讓收入高達(dá)1578億元，重慶為705億元。根據(jù)兩個(gè)城市的試點(diǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，房地產(chǎn)稅相對(duì)土地出讓收入顯然明顯偏低。
綜上，稅率標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和減免范圍需要平衡好稅收籌集和民生保障兩個(gè)目標(biāo)，在盡量減輕居民額外負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也要逐步促使房地產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)稅收籌集的功能。
二是方案設(shè)計(jì)要避免實(shí)際操作中的套利行為。房地產(chǎn)稅是在房屋保有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅。由于稅收的剛性特征，它可以在滿足人們安居合理需求的同時(shí)，通過(guò)增加房屋持有成本的方式抑制投資與投機(jī)需求，以及調(diào)節(jié)收入分配的功能。從供給端來(lái)說(shuō)，可以提升房屋實(shí)際的安居使用效率，降低僅只是為了獲取房屋的資本增值所可能發(fā)生的空置率，從而提升全社會(huì)的資源配置效率。但如果方案設(shè)計(jì)不周，則可能適得其反。
一個(gè)重要方面是，在具體征收方案設(shè)計(jì)時(shí)，需要盡量避免實(shí)際操作中的套利行為和扭曲現(xiàn)象。一種普遍的免征觀點(diǎn)是，對(duì)持有首套住房的安居性住房免稅，以體現(xiàn)房產(chǎn)稅的安居保障功能；對(duì)超過(guò)一定面積的住房進(jìn)行累進(jìn)征收，以體現(xiàn)多占用資源多納稅的收入與財(cái)富分配調(diào)節(jié)功能。然而，如果采用首套免征方案，則可能導(dǎo)致“假離婚”行為明顯上升，也可能出現(xiàn)部分群體通過(guò)房屋置換規(guī)避納稅義務(wù)，導(dǎo)致大戶型受到追捧，形成價(jià)格的“剪刀差”。如果采用人均面積減免，則將掩蓋實(shí)質(zhì)上的不公平，因?yàn)槊娣e上同質(zhì)的住房可能存在較大的價(jià)值差異，而價(jià)值才是住戶更加關(guān)心的變量。就中心城市而言，中心豪華住宅樓與郊區(qū)一般住宅單價(jià)差異相當(dāng)大，同等的面積減免而不考慮市場(chǎng)價(jià)格可能會(huì)加劇財(cái)富分配不均的狀況，這一點(diǎn)與房地產(chǎn)稅的預(yù)期功能定位是相悖的。
盡管此前上海、重慶推出了房產(chǎn)稅試點(diǎn)，但其方案并沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收體系進(jìn)行任何變動(dòng)。與之形成對(duì)照，從整個(gè)房地產(chǎn)稅體系看，當(dāng)前的房地產(chǎn)稅并不是在現(xiàn)有稅收體系的基礎(chǔ)上推出的新稅種，而是對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制以及有關(guān)的收費(fèi)體系的再設(shè)計(jì)，因此房地產(chǎn)稅的推出，伴隨著現(xiàn)有房地產(chǎn)稅的梳理和歸并、以及合理化調(diào)整的過(guò)程。同時(shí)由于房地產(chǎn)稅的稅基確定復(fù)雜，需要建立完備的稅收征管模式，這樣才能夠使房地產(chǎn)稅征得到、征得公平。
一是現(xiàn)有房地產(chǎn)稅的梳理和歸并是推出房地產(chǎn)稅的前提。目前我國(guó)房地產(chǎn)稅主要在土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征收。主要稅費(fèi)包括契稅、增值稅和企業(yè)/個(gè)人所得稅。在土地開發(fā)中，地方政府的主要收入來(lái)自企業(yè)繳納的土地出讓金(計(jì)入地方政府性基金收入)、土地增值稅和企業(yè)所得稅。存量房方面，由于目前房地產(chǎn)稅沒(méi)有全面實(shí)施，稅費(fèi)主要集中在交易環(huán)節(jié)。目前交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)主要包括增值稅及附加、契稅和個(gè)人所得稅。除此之外，還有附加在土地上的各種各樣數(shù)不清名目的一些費(fèi)用，都和房地產(chǎn)稅有關(guān)。
2003年，國(guó)家有關(guān)部門一度提出城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)的改革方案，明確了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收物業(yè)稅的改革思路，擬將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。但是鑒于物業(yè)稅的開征所牽涉的各方利益難以平衡，因而遲遲未有開征。
新推出的房地產(chǎn)稅需要首先對(duì)現(xiàn)行稅費(fèi)體制中的稅費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行歸并和調(diào)整，以求更合理地反映房地產(chǎn)市場(chǎng)的稅收結(jié)構(gòu)。
二是與房地產(chǎn)稅征管相關(guān)的“基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)需要同步推進(jìn)。房地產(chǎn)稅推出同時(shí)需要相關(guān)的配套改革和建設(shè)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，目前已經(jīng)開征房地產(chǎn)稅的國(guó)家基本都有一套相對(duì)完整、專業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)登記，或是配備強(qiáng)大的評(píng)估團(tuán)隊(duì)。我國(guó)推出房地產(chǎn)稅前，也需要做好相關(guān)的“基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)。
首先，房地產(chǎn)稅立法涉及房地產(chǎn)權(quán)屬登記的征信體系建設(shè)問(wèn)題。必須建立起全國(guó)范圍內(nèi)的、全覆蓋的居民（個(gè)人、家庭與單位）全面、清晰、準(zhǔn)確、可核查的房屋產(chǎn)權(quán)登記的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。
其次，由于歷史遺留原因，現(xiàn)存房改房、福利房、小產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)濟(jì)適用房、集資房、兩限房等不同類型的房屋，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)差別太大，需要統(tǒng)一界定。
第三，需要完成修訂《稅收征管法》，為依法治稅提供依據(jù)。迄今為止，中國(guó)的稅收主要是針對(duì)法人進(jìn)行征收，即便是個(gè)人所得稅，也主要是通過(guò)單位財(cái)務(wù)部門代扣代繳，如果讓稅務(wù)局直接面對(duì)居民個(gè)人征收房地產(chǎn)稅，從起步階段看估計(jì)難度較大，如何有效地征收需要制定可行的辦法。
另外，政策落地后要建立房地產(chǎn)稅監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立納稅申辯制度，納稅人有途徑提出異議和申訴。以上這些工作都需要付出不少的人力成本、時(shí)間成本，需要充分做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。
值得注意的是，在房地產(chǎn)稅推出后，地方政府立法、司法與執(zhí)法層面的理念、水平、能力、手段等方面的因素將是決定房地產(chǎn)稅能否公平、公正地制定和執(zhí)行，以及房地產(chǎn)稅立法目標(biāo)最終能否實(shí)現(xiàn)的重要因素。
推出程序和時(shí)間問(wèn)題
“立法先行”是房地產(chǎn)稅推出的前提，另外，根據(jù)“充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，在房地產(chǎn)稅法出臺(tái)后，具體實(shí)施細(xì)則的制訂和實(shí)施時(shí)間的選擇將交由地方政府執(zhí)行。
一是按照“依法治國(guó)”、“稅收法定”的指導(dǎo)方針推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。當(dāng)前房地產(chǎn)稅是根據(jù)國(guó)務(wù)院的暫行條例來(lái)進(jìn)行征收的，擬推出的房地產(chǎn)稅作為一個(gè)“新內(nèi)涵”的稅種，其推出需要履行立法程序，而立法需要遵循法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性與廢、改、立相結(jié)合的原則，在修改、補(bǔ)充或制定新的房地產(chǎn)稅法時(shí)，應(yīng)保持與原有稅法的承續(xù)關(guān)系，即將在原有稅法的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修改、補(bǔ)充原有的稅法和制定新的稅法。
二是按照分城施策、循序漸進(jìn)的原則選擇推出時(shí)機(jī)。立法后的實(shí)施由地方政府結(jié)合實(shí)際情況具體實(shí)施，并且全面落地也將有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。
房地產(chǎn)稅推出后對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的影響，是地方政府制定實(shí)施細(xì)則和選擇推出時(shí)機(jī)的重要考量因素。房地產(chǎn)稅是在房屋保有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，由于稅收的剛性特征，它首先可以通過(guò)增加房屋持有成本的方式抑制投資與投機(jī)需求，以此減少市場(chǎng)的總需求。一二線城市和三四線城市的房?jī)r(jià)相差很大，市場(chǎng)的供需矛盾也相差很大。這就要求地方政府在“充分授權(quán)”下，在房地產(chǎn)稅法基本框架下，根據(jù)推出房地產(chǎn)稅對(duì)當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)帶來(lái)的影響，對(duì)土地出讓金收入的影響，以及銀行壞賬及營(yíng)商環(huán)境的影響，相機(jī)推出。
反觀當(dāng)前的進(jìn)展，目前房地產(chǎn)稅立法正處在第一步起草階段。環(huán)保稅從向國(guó)務(wù)院提交草案至人大常委會(huì)表決通過(guò)歷經(jīng)兩年以上時(shí)間，至正式施行超過(guò)三年。參考環(huán)保稅立法程序，房地產(chǎn)稅立法至少還有關(guān)鍵兩步要走，即全國(guó)人大（常委）審議和表決通過(guò)階段，另外立法完成至正式實(shí)施中間仍有一段銜接期，預(yù)計(jì)房地產(chǎn)稅正式實(shí)施還需要一段時(shí)間。
因此，推出房地產(chǎn)稅是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、理順中央和地方財(cái)政關(guān)系、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的重要舉措，在當(dāng)前的環(huán)境下可以說(shuō)是大勢(shì)所趨，同時(shí)這一舉措又和廣大人民的利益切身相關(guān)。為此，既要進(jìn)行宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)社會(huì)公平，又要做好相關(guān)配套措施，才能切實(shí)落到實(shí)處。
近年來(lái)，在建立房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的討論中，房地產(chǎn)稅征收一直是廣受關(guān)注的話題，概括來(lái)看，爭(zhēng)議主要集中在三個(gè)方面：一是合法性的問(wèn)題，二是必要性問(wèn)題，三是如何征收的問(wèn)題。2018年以來(lái)，相關(guān)問(wèn)題陸續(xù)定調(diào)。
房地產(chǎn)稅作為一個(gè)新稅種，如何征收，何時(shí)征收，都直接關(guān)系到廣大公眾的切身利益。對(duì)于政策制定者來(lái)說(shuō)，一個(gè)新稅種的推出或者舊稅種擴(kuò)大范圍，理應(yīng)當(dāng)綜合平衡財(cái)政收入和支出的關(guān)系，進(jìn)行宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，以促進(jìn)社會(huì)公平。基于上述考慮，筆者將對(duì)如何征收房地產(chǎn)稅這一問(wèn)題進(jìn)行探討。
