推進(jìn)基礎(chǔ)性制度建設(shè) 化解樓市調(diào)控困境
近年來，中國一些大中城市的住房價(jià)格水平出現(xiàn)快速攀升，房價(jià)收入比走高，越來越多的進(jìn)城務(wù)工人員和不少城市“收入夾心層”人員，難以從市場上獲得他們支付能力“承擔(dān)得起”的住房。住房市場的供求矛盾、特別是帶有結(jié)構(gòu)性特征的住房條件“兩極分化”式的社會(huì)分層和社會(huì)成員的不動(dòng)產(chǎn)配置狀況兩極懸殊，使社會(huì)矛盾問題隨之加劇。而且，房地產(chǎn)領(lǐng)域投資客觀的“高收益”，形成了對于資源要素的強(qiáng)大吸引力，使制造業(yè)等其他“實(shí)體經(jīng)濟(jì)”的吸引力相形見絀，進(jìn)而帶來的是要素流動(dòng)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，以及在中心區(qū)域“留住人才”越抬越高的房價(jià)成本等等。
如具體地考察分析影響住房價(jià)格與住房不動(dòng)產(chǎn)配置的相關(guān)因素，不僅有房地產(chǎn)市場供需變動(dòng)的短期因素，更有影響供需力量的長期、綜合因素，包括城鎮(zhèn)化加快、社會(huì)分配差距拉大、房地產(chǎn)過度金融化、土地供應(yīng)的約束條件收緊和不動(dòng)產(chǎn)溢價(jià)的調(diào)節(jié)機(jī)制薄弱等。可以說，我國住房制度改革和房地產(chǎn)市場調(diào)控中的困境，集中而典型地映射了我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷中的深層次、綜合性、全局性的矛盾和問題，體現(xiàn)了改革深水區(qū)“攻堅(jiān)克難”的挑戰(zhàn)性與艱巨性。
調(diào)控與政策優(yōu)化的困境分析
城鎮(zhèn)化因素推動(dòng)住房供需互動(dòng)中的“供不應(yīng)求”與房價(jià)上揚(yáng)。
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上；2000年以來，約年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升至2012年的52.57%，2017年底進(jìn)一步提高到為58.52%，但戶籍人口的城鎮(zhèn)化率還僅為42.35%。根據(jù)世界各國城市化的一般規(guī)律，可知當(dāng)前我國仍處在城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展期之內(nèi)。新型城鎮(zhèn)化的核心問題，是要有序推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年以來，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量平均每年要達(dá)到900萬人以上，再加上并不落戶但卻在城鎮(zhèn)常住和工作的流動(dòng)人口，這一部分社會(huì)成員的住房需求十分龐大。未來30年，估計(jì)我國的城鎮(zhèn)化過程中，將有3-4億農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移至城市。
住房是附著于土地上的，而“地皮”在城鎮(zhèn)中心區(qū)具有特別的稀缺性和自然壟斷性，自然會(huì)使房與地合成的“不動(dòng)產(chǎn)”市場價(jià)格走高。在這種背景下，中心建成區(qū)域的住房“供不應(yīng)求”并使房價(jià)形成“上揚(yáng)曲線”，帶有長期趨勢特征，僅靠住房市場商品房的供給，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決規(guī)模日益龐大的城市低中端收入人群“住有所居”的住房有效供給問題，同時(shí)由于大量低中端購買力的“房奴”式拼命擠入，房價(jià)的大幅上漲之勢也更不易遏制，十分需要建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量趨于基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，房價(jià)、房租水平與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，以有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。
人口總量與結(jié)構(gòu)變化：總規(guī)模上升、家庭“小型化”和老齡化對供需關(guān)系形成不同影響。
人口是房地產(chǎn)需求的基礎(chǔ)性因素，一個(gè)國家的住宅需求量主要是根據(jù)這個(gè)國家的人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)和家庭分裂速度決定的。人口總量、家庭結(jié)構(gòu)、地域集聚特征是影響住房需求的長期因素。我國仍處在總?cè)丝诘纳仙齾^(qū)間，但未來會(huì)達(dá)峰值而轉(zhuǎn)為相對穩(wěn)定狀態(tài)，估計(jì)未來中國人口總規(guī)模的峰值將在14.4億人左右。伴隨人口增長，我國住宅新房竣工面積也從2000年底的18948萬平方米上升到2014年的80868萬平方米，其間“翻了兩番”。這個(gè)趨勢與人口對住房提出的“剛性需求”密切相關(guān)，同時(shí)也與中國步入“中等收入”社會(huì)而必然產(chǎn)生的大基數(shù)人口對住房提出的“改善性需求”有關(guān)。人口數(shù)量的逐年增加極大地刺激新增基本需求、改善性需求合成的住房總需求的上升。同時(shí)，中國的家庭人口平均數(shù)已從1990年的3.96人/戶下降到了2008年的2.96人/戶，并在不斷的下降中，國家有關(guān)部門調(diào)查結(jié)果顯示，2015年中國城鎮(zhèn)的戶人口平均規(guī)模已下降到2.63人。這種家庭向“小型化”的裂變，自然也會(huì)對住房需求的上升帶來可觀的影響。
當(dāng)然，同時(shí)也應(yīng)看到，我國人口撫養(yǎng)比自1964年開始，就進(jìn)入持續(xù)下降階段，即進(jìn)入人口紅利時(shí)代，這種變化趨勢持續(xù)到2013年左右而告結(jié)束，人口老齡化速度加快，中國從“人口紅利期”轉(zhuǎn)為“人口負(fù)債期”，與此相關(guān)全社會(huì)“老齡化”及儲(chǔ)蓄率的降低，可能帶來的是未來對住房需求的下降，以及對住房價(jià)格的降低影響。
1991-2009年近二十年間，中國的購房適齡人口總數(shù)從3.45億增長到4.65億，增幅為34.8%，其間全國普通商品住宅價(jià)格從每平米756元增長到4474元，考慮通貨膨脹因素的影響，增幅為392%。但從2015年之后，適齡購房人口數(shù)開始呈現(xiàn)下降趨勢。按人口老齡化進(jìn)程推算，30年后，在其他因素不變的情況下，我國城市將可能空出一億套以上的商品住房。隨著人口出生率下降，中國人口進(jìn)入負(fù)增長時(shí)期，適齡購房人口總數(shù)將持續(xù)減少，很多城市將很難再有新增的住房需求。雖然會(huì)有一些更新、改善房產(chǎn)的需求，但總體上那時(shí)除少數(shù)人口聚集效應(yīng)仍十分顯著的大城市外，一般城市的住房將會(huì)出現(xiàn)普遍過剩。中國家庭規(guī)?！靶⌒突壁厔輹?huì)在未來幾十年內(nèi)于一定程度上抵消人口下降帶來的影響，但這一因素的作用畢竟是有限的。顯然，在不同階段，政府的相應(yīng)政策有必要作出動(dòng)態(tài)的優(yōu)化組合，引導(dǎo)人口與住房供需的變化。
社會(huì)收入分配和不動(dòng)產(chǎn)配置的失衡與秩序紊亂，加劇住房矛盾。
在收入分配差距擴(kuò)大的發(fā)展過程中，如不在人們更多擁有財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，配之以必要的“抽肥補(bǔ)瘦”式的再分配調(diào)節(jié)，則會(huì)助長“兩極分化”。2012年我國居民收入的基尼系數(shù)已高達(dá)0.474，此后有所下降，2015年為0.462，但仍屬于一般可判斷為明顯“過高”的狀態(tài)，高于0.4的國際警戒線。同時(shí)，研究發(fā)現(xiàn)，與其他收入形式相比，城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入分布的基尼系數(shù)是最高的，而且近年來對總收入差距的影響也在迅速擴(kuò)大。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)富的兩極分化通常也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收入的分化情況。
基于中國財(cái)富分布和收入分配的情況，房地產(chǎn)價(jià)格對于占人口大概10%到15%的富人而言并不貴——這是相應(yīng)于其房價(jià)收入比而言。當(dāng)能夠負(fù)擔(dān)購房支出的這些階層只占總?cè)丝诘囊恍〔糠謺r(shí)，又恰值城鎮(zhèn)化加速、人口規(guī)模上升、改善性需求快速形成、住房總體上供不應(yīng)求的發(fā)展階段，再加上住房商品化改革不可避免地推出，使商品房在市場上通過房價(jià)上升機(jī)制在更大覆蓋面上具有了投資品屬性，而不止于消費(fèi)品屬性。此時(shí)，房價(jià)上升的驅(qū)動(dòng)力更多是部分高端收入人群的投資、資產(chǎn)和金融變量，包括“炒房”資金的力量，而不是總計(jì)的社會(huì)消費(fèi)和收入變量。
經(jīng)過多輪高漲，我國的房地產(chǎn)可說在不小程度上脫離了居住的基本功能，而異化成投資工具和投機(jī)熱門。一方面，高收入者或部分中等收入者通過大量購房置業(yè)投資，在過去的房價(jià)上揚(yáng)過程中進(jìn)入財(cái)富增值通道，其財(cái)產(chǎn)迅速積累，財(cái)富效應(yīng)不斷放大。在這部分人的收入結(jié)構(gòu)中，財(cái)產(chǎn)性收入占據(jù)了很大乃至絕大部分，遠(yuǎn)超工資性收入；另一方面，低收入者或部分中等收入者由于無力購買、持幣觀望，或者花掉積蓄、貸款購房用于居住，也就沒有機(jī)會(huì)進(jìn)入財(cái)富上漲通道，因?yàn)檫@部分人群的收入結(jié)構(gòu)主要是工資性收入占主體，于是在房價(jià)的上揚(yáng)過程中，因貨幣貶值而其關(guān)聯(lián)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富的相對地位，會(huì)進(jìn)一步受損。由于房價(jià)上漲的速度超過工資上漲的速度，結(jié)果導(dǎo)致低收入者依然是低收入者，一部分中等收入者也因購買高價(jià)的居住性住房而成了實(shí)質(zhì)上的低收入者。
房地產(chǎn)屬性的日愈金融化助長泡沫。
住房是必需的消費(fèi)品，又是基礎(chǔ)、大宗的跨期消費(fèi)品，同時(shí)也可以成為資本品，當(dāng)作投資、炒作的對象和取得貸款的抵押品。特別是在我國居民投資渠道有限的情況下，流動(dòng)性充?；蚍簽E的時(shí)候，住房更會(huì)首當(dāng)其沖被作為投資或投機(jī)的對象。從靜態(tài)收益率比較看，由于近年來務(wù)工人員向大中城市流動(dòng)趨勢進(jìn)一步增加，以及每年規(guī)模龐大的大學(xué)畢業(yè)生等新增就業(yè)人口，使得大中城市的住房租賃需求持續(xù)普遍上漲。從動(dòng)態(tài)看，由于在中長期趨勢上中國大部分城市的房地產(chǎn)價(jià)格都在上漲，使房地產(chǎn)投資在“倒手”出售形式上更是產(chǎn)生了較大的資產(chǎn)溢價(jià)收益。利益驅(qū)動(dòng)在“羊群效應(yīng)”和“金融化”的共同作用下，以很快的速度表現(xiàn)為投資、投機(jī)交易的增長，加劇了房地產(chǎn)市場中的非理性需求。
與此同時(shí)，近年來，我國廣義貨幣M2呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，金融市場流動(dòng)性曾呈現(xiàn)持續(xù)寬松狀態(tài)，M2與名義GDP的比值在不斷上升。2003年以來，外匯占款快速增加導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量的被動(dòng)釋放。M2的快速增長中，流動(dòng)性在利益驅(qū)動(dòng)下更多流向了房地產(chǎn)市場，對房地產(chǎn)價(jià)格也客觀上產(chǎn)生了一定的支持上漲趨勢的作用。M2的增加，使得房地產(chǎn)商從銀行獲得貸款的可能性增加，潛在購房者流動(dòng)性約束下降，從而對房地產(chǎn)需求更為旺盛和新項(xiàng)目投資決策更為積極和擴(kuò)張沖動(dòng)，產(chǎn)生相當(dāng)大的互動(dòng)影響，導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格抬升。個(gè)人住房按揭貸款和住房抵押貸款再購房，也都擴(kuò)張了需求，都會(huì)拉升房地產(chǎn)價(jià)格；而房地產(chǎn)開發(fā)貸款，則緩解了房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)主體的資金壓力。由于房地產(chǎn)具有建設(shè)周期長，自然壽命和經(jīng)濟(jì)壽命長以及土地供給有限等特點(diǎn)，決定了房地產(chǎn)短期供給是缺乏彈性的，房地產(chǎn)價(jià)格的變動(dòng)，主要受城鎮(zhèn)化加快背景下其他因素加入的有支付能力的需求向上變動(dòng)的影響。
總之，在居民投資渠道有限情況下，商品房投資成為比存款利息收入高而風(fēng)險(xiǎn)相對小、且不需要太多專業(yè)技術(shù)與管理能力的“最佳投資選擇”?，F(xiàn)實(shí)生活中房地產(chǎn)投資與金融的機(jī)制性結(jié)合，更以“金融化”使其能量放大，投資收益可觀，同時(shí)也在積累和放大“泡沫”，即積累著不良的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)因素。
城市發(fā)展模式帶來的挑戰(zhàn)性問題。
住房商品具有典型的異質(zhì)性和“宜居”評價(jià)的復(fù)雜性，其價(jià)格不僅取決于住宅本身的建筑質(zhì)量、戶型結(jié)構(gòu)、面積、朝向等，而且與社區(qū)環(huán)境、城市布局、空間區(qū)位、設(shè)施配套等一切與人居相關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境因素息息相關(guān)。這些因素可簡稱為“地段”因素。
城市住房問題與城市地段代表的多種構(gòu)成要素有關(guān)，這是住房有別于其他商品的基本特征之一。雖然目前住房問題的主要矛盾是快速城市化等造成的供求數(shù)量失衡，但對住房供求的“空間失配”問題也亟需重視。住房供給并非單純的數(shù)量問題，它還包含與城市功能區(qū)布局、交通聯(lián)系、服務(wù)設(shè)施配套等息息相關(guān)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。城市住房市場客觀上呈“板塊化”分布，其主要原因是住房本身的高度差異化——由其地理位置、環(huán)境品質(zhì)、交通便利性、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)配套等條件而分化為次級子市場，體現(xiàn)為板塊內(nèi)部的“均質(zhì)性”和外部的“異質(zhì)性”并存。板塊化即是一種“地段”有別的空間分割現(xiàn)象，是導(dǎo)致住房供求易出現(xiàn)“空間失配”的重要原因。
充分認(rèn)識這種與地段因素相關(guān)的各類住房“空間粘性”特征，也就要充分重視住房市場中的價(jià)格機(jī)制失靈。從原理上說，如果土地供給充分，在長時(shí)期里，價(jià)格機(jī)制會(huì)引導(dǎo)住房供求總量與結(jié)構(gòu)的平衡并且平抑房價(jià)；但由于存在“優(yōu)勢區(qū)位土地短缺與自然壟斷”和“空間粘性”，短中期內(nèi)乃至黃金地段在長期內(nèi)，很難改善供求關(guān)系。城市中的優(yōu)勢區(qū)位土地總是短缺的，當(dāng)房價(jià)上漲時(shí)，雖然有些城市可以擴(kuò)大土地供給，但可能主要分布在城市外圍，短期內(nèi)很難形成對中心區(qū)優(yōu)勢區(qū)位土地上供給物的替代。并且住房建造周期很長，從獲得土地到最終形成住房供給往往需要好幾年時(shí)間，因此雖然房地產(chǎn)行業(yè)的高利潤率會(huì)促使大量資本集聚，但短期擴(kuò)大供給殊非易事，短期游資會(huì)更青睞于在交易環(huán)節(jié)快進(jìn)快出，客觀上形成抬升投資和投機(jī)需求的炒作，從而進(jìn)一步加劇供求矛盾。
面向未來，應(yīng)探求和遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，以多樣化、合理分布的城市發(fā)展模式，提高我國城市的可持續(xù)發(fā)展能力，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，以加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有效預(yù)防和治理“城市病”。完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升社會(huì)服務(wù)和居住服務(wù)水平，增強(qiáng)城市承載能力，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對人口集聚的支撐作用，其中一個(gè)“托底”的事項(xiàng)，就是以“因地制宜”的解決方案切實(shí)將保障性住房等基本公共服務(wù)，合理有效地覆蓋城鎮(zhèn)區(qū)域，并以中高端住房保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，阻遏過度投機(jī)的“炒房”，形成包容性發(fā)展模式。
土地供應(yīng)制度以及財(cái)稅制度變革方面的考驗(yàn)。
在土地制度方面，我國于改革開放以來，尤其是近十多年逐漸暴露出諸多問題。同時(shí)，地方政府對房地產(chǎn)領(lǐng)域的財(cái)稅收入依賴嚴(yán)重。此外，中國地方政府融資平臺(tái)利用土地向銀行抵押貸款等各種形式舉借的債務(wù)超過10萬億元，這種情況近年來進(jìn)一步加劇。
土地批租收入（出賣土地使用權(quán)收入）被部分地方政府看作重要的收入來源，客觀上是極不均衡地形成了地區(qū)之間差距懸殊的土地出讓收入。不同年度和階段上收入規(guī)模的跳躍性亦十分嚴(yán)重。因此，必須通過改革和完善財(cái)稅體制，健全地方稅體系，消解地方政府產(chǎn)生“土地財(cái)政”短期行為的內(nèi)在深層原因，從中長期考慮亟需以合理穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅替代不可持續(xù)的“土地批租”收入的地方主體財(cái)源地位，形成一種由各地全面考慮多種因素基礎(chǔ)上的正確、理性的財(cái)源建設(shè)解決方案。
構(gòu)建房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機(jī)制
以上六個(gè)方面的分析雖仍不夠全面，但已可使我們概括認(rèn)識住房市場調(diào)控與政策優(yōu)化和相關(guān)改革所面臨困境的成因。在多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)之后，近兩年中央明確指出，打造房地產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展的長效機(jī)制，需主要依靠推進(jìn)相關(guān)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。因此，至少包括土地制度、住房制度、投融資制度和房地產(chǎn)稅費(fèi)制度在內(nèi)的相關(guān)基礎(chǔ)性制度體系的配套改革，便成為治本之道、當(dāng)務(wù)之急。
在地方財(cái)稅制度創(chuàng)新和配套改革層面，至少需積極探索和推進(jìn)與構(gòu)建房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機(jī)制密切相關(guān)的以下四大方面的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。
土地制度：完善地票、土地收儲(chǔ)、多規(guī)合一、招拍掛。
土地的開發(fā)利用是形成城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)的先決條件。在與房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的土地要素視界之內(nèi)，需于我國基本農(nóng)田“占補(bǔ)平衡”機(jī)制保障下，激活集體土地市場、優(yōu)化城鎮(zhèn)土地供應(yīng)，構(gòu)建可持續(xù)的房地產(chǎn)土地供給制度。土地供應(yīng)難題是當(dāng)前房地產(chǎn)困局的重要原因之一，關(guān)鍵是以制度創(chuàng)新調(diào)動(dòng)土地供應(yīng)潛力和市場活力，多渠道增加土地供給。
一是改革土地制度，借鑒重慶“地票”制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，激活集體土地市場。賦予農(nóng)民長期的土地使用權(quán)，并以占補(bǔ)平衡大前提下的“地票”式市場交易形成，調(diào)動(dòng)遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民復(fù)墾積極性和使他們共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地溢價(jià)收益，建立以土地使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系，弱化所有權(quán)，允許集體土地建設(shè)用地使用權(quán)在符合國家法規(guī)的前提下自由流轉(zhuǎn)（包括入股），合理有效解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中擴(kuò)大建成區(qū)所需的增加土地供給的來源問題。
二是優(yōu)化土地規(guī)劃，并以土地收儲(chǔ)制度確保土地可持續(xù)供給。應(yīng)按照“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”的原則，致力于實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、公共交通、公共事業(yè)環(huán)境保護(hù)等等各類規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，以建設(shè)“人為中心的城市化”為目標(biāo)，保障人人住有所居的目標(biāo)落實(shí)于高水平總體規(guī)劃的施行之中，動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)節(jié)居住、工商業(yè)和公用事業(yè)不動(dòng)產(chǎn)的匹配關(guān)系。三是改革完善現(xiàn)行土地一級開發(fā)批租制和招拍掛制度，平抑土地價(jià)格。土地招拍掛單一競價(jià)拍賣制度，在土地自然絕對壟斷前提下，很容易把價(jià)格輪輪推高等問題，可考慮將一次性批租制改為年租制，并且對“招拍掛”實(shí)行“限房價(jià)競地價(jià)”等新方式，促使土地價(jià)格沉穩(wěn)化。地方財(cái)政的基金預(yù)算，應(yīng)當(dāng)涵蓋轄區(qū)內(nèi)的一切土地批租收入，并成為對其實(shí)施規(guī)范化管理與有效多重監(jiān)督的載體。
住房制度：優(yōu)化雙軌統(tǒng)籌
住房制度改革經(jīng)歷多年實(shí)踐，已有相對清晰的基本經(jīng)驗(yàn)，各地必須建立保障房、商品房供給“雙規(guī)統(tǒng)籌”，多主體供給、多渠道保障、租購并舉，既體現(xiàn)效率又維護(hù)公平的住房供應(yīng)制度。政府在住房領(lǐng)域的首要任務(wù)，是以財(cái)政資金和政策性融資機(jī)制為后盾牽頭組織好保障性住房軌道上的有效供給，在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，把保障房具體形式集中于對最低收入階層的“公租房”和適合于收入夾心層的“共有產(chǎn)權(quán)房”，排除其他的五花八門、極易產(chǎn)生扭曲和套利弊端的“經(jīng)濟(jì)適用房”的種種具體形式。
一是要加快優(yōu)化公共住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，適當(dāng)提高公共住房比重，根據(jù)地方轄區(qū)具體房源情況掌握好公共租房供給以財(cái)政資金“補(bǔ)磚頭”與“補(bǔ)人頭”的選擇與權(quán)衡關(guān)系。二是出臺(tái)切實(shí)舉措發(fā)展房屋租賃市場，如允許承租人可以使用住房公積金付租金，降低房屋租賃的增值稅負(fù)擔(dān)，個(gè)人基本生活需要的房屋租金可以抵扣個(gè)人所得稅等。三是在教育、醫(yī)療方面落實(shí)租售同權(quán)的配套制度安排。把保障性住房托底的事情做好，解決商品房供應(yīng)問題，就應(yīng)更多地依靠市場，核心思路在于雙軌統(tǒng)籌框架下建立“多主體供給、多渠道保障、統(tǒng)籌兼顧”的住房供應(yīng)制度體系，既體現(xiàn)效率，提升供應(yīng)能力和質(zhì)量，又能照顧公平，實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員住有所居，在全面覆蓋基本住房需求的同時(shí)，也兼顧熱點(diǎn)城市中高收入人群的改善性需求。
投融資制度：商業(yè)性政策性協(xié)調(diào)配合、機(jī)制創(chuàng)新。
包括住房的房地產(chǎn)業(yè)供給品的形成，需要國土開發(fā)和不動(dòng)產(chǎn)投資建設(shè)的大規(guī)模資金投入，相關(guān)的投融資制度改革創(chuàng)新至關(guān)重要。在各地亟應(yīng)建立商業(yè)金融和政策金融協(xié)調(diào)呼應(yīng)的房地產(chǎn)投融資制度，以及個(gè)人住房金融制度，“雙軌”協(xié)同發(fā)揮合力助推多層次住房供給體系建立。
一是要構(gòu)建多層次的住房金融體系，合理發(fā)展商業(yè)性住房金融，開發(fā)夯實(shí)政策性住房金融機(jī)制，探索發(fā)展互助儲(chǔ)蓄型金融。對于中高端收入人群對應(yīng)的商業(yè)性住房金融，可以逐步放開信托公司、保險(xiǎn)公司、財(cái)務(wù)公司等的準(zhǔn)入，破除商業(yè)銀行的過度壟斷，促進(jìn)競爭，放開融資形式、融資條件、利率等，允許金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則提供靈活多樣的住房金融產(chǎn)品。對于政策性住房金融，要聚焦建立起一套針對中低收入群體、特殊困難群體的金融支持制度，如對住房公積金制度改革調(diào)整為真正的政策性金融制度體系，探索由政策性金融機(jī)構(gòu)接手保障性住房的投融資（包括PPP項(xiàng)目建設(shè)中可納入的保障性住房）。可借鑒國外住房儲(chǔ)蓄銀行的經(jīng)驗(yàn)，在大中城市建立儲(chǔ)蓄性住房金融機(jī)構(gòu)，通過互助融資，為成員間的住房需求提供支持。
二是在住房金融市場發(fā)展中，積極支持發(fā)展住房貸款證券化產(chǎn)品，探索REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）的發(fā)展，培植住房金融的二級市場，拓寬資金籌集渠道。并優(yōu)化回報(bào)機(jī)制。
三是在當(dāng)前階段，面對“冰火兩重天”的市場分化格局，在“火”的一、二線城市看重“金融去杠桿”的同時(shí)，在“冰”的不少三、四線城市還需酌情配之以“加杠桿”措施（包括商業(yè)性、政策性雙軌）以利“去庫存”。
四是在住宅項(xiàng)目建設(shè)、小區(qū)開發(fā)，乃至包含多類型住宅的地方轄區(qū)內(nèi)連片開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)中，積極、規(guī)范地引入PPP（政府與社會(huì)資本合作）創(chuàng)新機(jī)制，以少量的政府付費(fèi)“四兩撥千斤”地拉動(dòng)、引致民間資本、企業(yè)資金、商業(yè)性信貸資金進(jìn)入相關(guān)投融資領(lǐng)域，并帶來政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)“1+1+1>3”式的績效提升效果。
房地產(chǎn)稅制度：健全體系，攻堅(jiān)突破。
廣義的房地產(chǎn)稅指與房地產(chǎn)相關(guān)的一切稅收，狹義的房地產(chǎn)稅特指住房保有環(huán)節(jié)的稅收。構(gòu)建激勵(lì)相容的房地產(chǎn)稅收制度，形成公平合理的、社會(huì)共享的土地增值收益分配制度，是事關(guān)房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控具有治本水平、促使業(yè)界實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制的十分重要、無可回避的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，也是改革中和地方稅體系建設(shè)中一塊難啃的“硬骨頭”。
從理論和實(shí)踐的結(jié)合看，關(guān)于房地產(chǎn)增值收益的分配，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)核心難題所在?！巴恋貪q價(jià)歸公”的分配，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)處理為適當(dāng)兼顧各方的“漲價(jià)分成”。關(guān)于土地增值收益的分配，理論界有兩種主流觀點(diǎn)，一個(gè)是“漲價(jià)歸公”，另一個(gè)是“漲價(jià)歸私”。完全的“漲價(jià)歸公”、“漲價(jià)歸私”都不盡合理，土地的增值主要源于政府牽頭對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，所帶來的公共服務(wù)水平提高而產(chǎn)生的物業(yè)升值。但也不能否認(rèn)，土地的增值與私人投資和各個(gè)微觀主體相互影響所帶來的“軟件”（服務(wù)等需匹配的環(huán)境、文化因素等）改善也分不開。因此，土地增值收益的分配，根本的做法還是公私兼顧、社會(huì)共享。而實(shí)現(xiàn)這一兼顧和共享的目標(biāo)，建立現(xiàn)代化的房地產(chǎn)稅收制度（成為政府與居民的激勵(lì)相容制度交匯點(diǎn)），引導(dǎo)土地財(cái)政向稅收財(cái)政過渡，顯得尤為重要。因此，需要從以下幾個(gè)方面著手，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系長治久安要求的房地產(chǎn)稅收制度。
第一，降低交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，減輕交易成本，減少對房價(jià)的“助漲助跌”效應(yīng)。具體考慮至少應(yīng)有四個(gè)方面的措施。一是在營改增全覆蓋之后，創(chuàng)造條件按時(shí)適當(dāng)降低增值稅稅率，簡并稅率檔次，同時(shí)盡可能減少免稅、先征后退等稅收優(yōu)惠政策；二是降低交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，可將契稅平均稅率降低至1%左右，維持較低稅負(fù)水平；三是簡化稅制結(jié)構(gòu)，將土地增值稅合并至增值稅，將城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等并入未來的房地產(chǎn)稅；四是清理房地產(chǎn)收費(fèi)，能夠取消的取消，能夠降低的降低。
第二，在住房保有環(huán)節(jié)實(shí)施房地產(chǎn)稅改革，立法先行，按照房市場評估值確定稅基，對地方政府充分授權(quán)，區(qū)別不同情況，分步實(shí)施。這一改革關(guān)系到以利益引導(dǎo)各方預(yù)期的房地產(chǎn)市場抑制炒作機(jī)制建設(shè)，可促使土地財(cái)政順利轉(zhuǎn)換、地方政府職能合理轉(zhuǎn)變與地方財(cái)源建設(shè)相內(nèi)洽，以及地方治理的法治化、也與優(yōu)化再分配、推進(jìn)廣大百姓共同富裕進(jìn)程相關(guān)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活的“問題導(dǎo)向”和黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革、2020年前落實(shí)稅收體系的稅收法定工作，以及十九大關(guān)于加快建設(shè)地方稅體系的系列指導(dǎo)方針，房地產(chǎn)稅立法及改革的積極推出勢在必行。建議改革過程中，一是借鑒上海、重慶兩地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，一開始可適當(dāng)“柔性切入”，力求先建成制度框架，制度設(shè)計(jì)方面要充分考慮中國社會(huì)對此改革的可接受性，制定包容、開明的稅基扣除和稅收豁免政策，通過立法搭建制度框架后，在部分“火”的城市先行而“冰”的城市可從容等待以后的合適時(shí)機(jī)跟進(jìn)。開征房地產(chǎn)稅的同時(shí)，可明確立法規(guī)范個(gè)人房產(chǎn)土地使用權(quán)70年到期后可續(xù)期，即轉(zhuǎn)為永久使用權(quán)；不動(dòng)產(chǎn)信息登記及聯(lián)網(wǎng)、房屋價(jià)值評估機(jī)制、個(gè)人納稅申報(bào)制度建設(shè)等，均需匹配到位，確保房地產(chǎn)稅順利落地。
第三，改革中將土地增值稅并入增值稅后，將集體土地建設(shè)開發(fā)納入征稅范圍，以出讓、抵押、租賃、入股等方式有償轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)繳納土地增值稅，從而使國家以稅收的方式參集體土地收益分配。
第四，完善個(gè)人所得稅制度。推動(dòng)個(gè)人所得稅綜合與分類相結(jié)合改革，對個(gè)人及家庭購買首套或者改善型住房的抵押貸款利息，允許按照個(gè)人或家庭年度收入的一定限額在個(gè)人所得稅前扣除；對有能力有條件有意愿的中等偏下“夾心層”家庭購買共有產(chǎn)權(quán)住房或租賃房屋，可規(guī)定其購房支出或租金支出，在合理的范圍內(nèi)允許個(gè)人所得稅前予以扣除。集體土地準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)后，應(yīng)將個(gè)人轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)收入，納入個(gè)人所得稅的征稅范圍。
未來可望穩(wěn)定運(yùn)行并逐步培養(yǎng)成為地方政府主力型支柱財(cái)源的房地產(chǎn)稅，以及必將積極構(gòu)建的完整地方稅體系為重要制度支撐條件，從而在“治本”層面上改造“土地財(cái)政”概念下，過多依靠一次性土地批租收入的短期行為模式，改善地方政府層面財(cái)源建設(shè)基本局面，并促使各地房地產(chǎn)調(diào)控困境得到“經(jīng)濟(jì)手段為主”機(jī)制生成后的有效破解，達(dá)成標(biāo)本兼治的長效機(jī)制。
