中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員王小魯先生出席本次盛會并發(fā)表精彩演講。以下為他的發(fā)言實錄：
王小魯：大家好，我今天講的題目是土地制度改革與房地產(chǎn)發(fā)展的未來。大家知道十八屆三重全會提出來建議城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途本質(zhì)的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地出讓租賃，實行與國有土地同等入市，從權(quán)同價。
現(xiàn)在我們實行的這套土地制度核心是各級政府征地、政府賣地，這套制度可以說有利有弊，我們是不是可以總結(jié)一下，這套制度到底利在什么地方？弊在什么地方？我想有利的方面主要有兩條：
第一，彌補(bǔ)了地方財政的不足，支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因為各地地方財政緊張，通過征地賣地，地方政府獲得了額外的收入，彌補(bǔ)了地方財政的不足，這是從眼前看現(xiàn)行土地制度有利的一個方面。
另一個方面就是用行政性手段征地，避免了土地買賣雙方反復(fù)討價還價，項目久拖不決，加快了投資建設(shè)的速度。我們用征地的方式，可以避免很多在土地問題上的爭議。
但是同時這套制度也有很多的弊病，弊在什么地方？第一，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。大家知道憲法規(guī)定，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有，但是這套制度允許政府用低價征地高價賣地，而且農(nóng)民不能夠分享賣地獲得的收益，這樣就侵犯了憲法賦予農(nóng)民的土地所有權(quán)。而且由于利益的驅(qū)動，常常帶來暴力拆遷，導(dǎo)致官民之間的沖突。
第二個弊病，地方政府在利益的驅(qū)動下過度的鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)，造成很多城市房地產(chǎn)大量空置，資產(chǎn)泡沫，不良債務(wù)大量的積累，金融風(fēng)險越來越大。
第三，政府獨家征地獨家賣地，壟斷了地源，因此就抬高了地價和房價，加重了居民的負(fù)擔(dān)。
第四，這個制度保留了大量的無償劃撥或低價供地。
第五，通過權(quán)利來配制土地資源，往往導(dǎo)致官商勾結(jié)，助長了腐敗。
第六，農(nóng)村的閑置不能進(jìn)入市場，導(dǎo)致土地資源的浪費，妨礙農(nóng)民獲得應(yīng)得的財產(chǎn)收入。
因此從這些問題來看，現(xiàn)行的土地制度我認(rèn)為是利小于弊的，弊病遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收益。因此，這個土地制度是必須要改革的，改革的方向就是十八屆三中全會提出的開放土地市場。但是這個開放的速度到目前為止看來是進(jìn)展非常緩慢。首先一些地方在搞試點，但是這個試點范圍有限，而且試點城市大部分是縣級市，或者是縣級的行政區(qū)，它的代表性是有限的。
第二，據(jù)我所知，到現(xiàn)在為止還沒有認(rèn)真的總結(jié)試點地區(qū)所取得的經(jīng)驗，更沒有向全國推廣。而且在土地市場開放的這些實驗過程中間，還有很多的條條框框。其中一個條條框框，就是所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地只限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的占地。有人這么講，很權(quán)威的人士，如果把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地解釋為只限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地的話，實際上就阻礙了土地進(jìn)入市場，而且侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。為什么？因為農(nóng)民作為土地的集體所有者，應(yīng)該有權(quán)力決定哪些建設(shè)用地用于經(jīng)營性，哪些用于非經(jīng)營性，我把這塊地用來搞開發(fā)建設(shè)，或者我把它用于當(dāng)?shù)氐墓材康亩际强梢缘?，為什么要限制說，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地才是經(jīng)營性建設(shè)用地，這個解釋既沒有道理，在實踐中也對開放土地市場有嚴(yán)重的阻礙作用。因為大家知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地東多一塊西一塊非常分散，這樣的占地沒有辦法統(tǒng)一規(guī)劃，沒有辦法進(jìn)行整體的開發(fā)利用。因此，如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場只限制在這個范圍，這個開放市場的進(jìn)程就明顯的受到阻礙。
第二個限制，農(nóng)民的宅基地以允許向本村農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，其實這樣一個限制沒有必要，而且是對農(nóng)戶宅基地物權(quán)的侵犯，我們在城市沒有人規(guī)定，沒有人敢于規(guī)定說，城市居民要轉(zhuǎn)讓你的住房，只允許轉(zhuǎn)讓給本街道的居民，不允許賣給外人。為什么在農(nóng)村就可以對農(nóng)民做這樣的限制？我認(rèn)為這個限制是完全沒有道理的，而且會阻礙土地制度的改革。
現(xiàn)在既然現(xiàn)行土地制度帶來了很多的問題，土地制度的改革必須加快進(jìn)行。這些不必要的限制我認(rèn)為是應(yīng)該取消的。當(dāng)然在開放土地市場過程中間，也有一系列的問題需要解決，第一，就是怎么樣保障地方政府必要的公共財力，大家知道，因為現(xiàn)在土地收益變成了地方政府收入的一個重要支柱，主要來源，開放土地市場以后，很多土地的交易不通過地方政府進(jìn)行了，因此地方政府的收入可能會減少。怎么辦？
我認(rèn)為恐怕解決這個問題的辦法有兩條，就是開源和節(jié)流，所謂節(jié)流就是壓縮過度的行政支出和不必要的政府投資，大家知道，其實現(xiàn)在這幾個方面的政府支出比重都是非常大的，有相當(dāng)大量的資金浪費。如果把這些支出壓縮到合理的范圍內(nèi)，會節(jié)約大量的政府資金。
第二，就是開源，所謂開元就是增加地方政府必要的財政來源。首先我想房產(chǎn)稅的問題，到現(xiàn)在沒有實施，對少數(shù)人占有的超量住房征收房產(chǎn)稅，我認(rèn)為既是必要的，而且也有利于為地方政府補(bǔ)充財政來源。
第二，對土地轉(zhuǎn)讓過程中間產(chǎn)生的暴利征收土地增值稅，因為土地收入各地非常不均，有的地方地價土地不值錢，有的地方地價已經(jīng)到天上了。因此在轉(zhuǎn)讓中間，土地的所有者可以拿到非常高的收入，其實這個收入在相當(dāng)程度上是由于城市化的進(jìn)展帶來了土地的其他收益，這個其他收益不應(yīng)當(dāng)完全由原來的土地所有者獲得。因此征收土地增值稅我認(rèn)為是必要的，也有利于給地方政府補(bǔ)充財源。
還有其他方面也有很多的改革可以繼續(xù)推進(jìn)，也有利于彌補(bǔ)地方財政的不足。這是解決地方政府財力的問題。
第二，就是關(guān)于開放了土地市場以后，如何保障必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。如果說大家都通過市場交易，你要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人家說我不愿意賣地，這個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能搞不成。因此我認(rèn)為，重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可以保留政府征地，但是要參照市場價格給農(nóng)民合理的補(bǔ)償。
另外，法律一方面要保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，另一方面，也要對那些個別的漫天要價，侵害公眾利益的極個別釘子戶也要有法律措施進(jìn)行強(qiáng)制。
第三個問題，在開放土地市場的過程中間，怎么樣防止農(nóng)民大量的失地影響到社會穩(wěn)定。我覺得解決這個問題恐怕首要的一個條件，就是要加快推進(jìn)戶籍制度的改革，這一點剛才劉教授也提出來了。我們到現(xiàn)在為止城鎮(zhèn)兩億到新城鎮(zhèn)居民沒有得到戶籍，沒有得到必要的社會保障和公共服務(wù)，在這方面如果我們能夠加快推進(jìn)戶籍改革，擴(kuò)大城鎮(zhèn)社會保障和公共服務(wù)的覆蓋，促進(jìn)新城市居民的城鎮(zhèn)化、市民化，就有利于解決在農(nóng)民離開土地以后可能帶來的社會不穩(wěn)定的問題。
第二，我想開放土地市場，需要是一個循序漸進(jìn)的過程，不能一哄而上，不能一下子采取運動的方式搞市場開放。而且在這個過程中間，地方政府應(yīng)當(dāng)保持中立，不能站在某一方的利益上強(qiáng)力推動土地進(jìn)入市場。
第三點，貨幣政策、信貸政策必須保持中性，擴(kuò)大房地產(chǎn)泡沫，我們一段時間已經(jīng)看到房地產(chǎn)泡沫在不斷的擴(kuò)大，這個和宏觀政策沒有保持中性有關(guān)系。實際上帶來的結(jié)果是泡沫越做越大，這是非常危險的。我們在房地產(chǎn)市場開放過程中間，一定要有中性的宏觀政策。
第四個問題，就是關(guān)于土地所有權(quán)的問題，憲法規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有。大家知道通過30多年農(nóng)村改革，實行包產(chǎn)到戶，很多地方的農(nóng)村集體所有權(quán)已經(jīng)虛設(shè)了，像農(nóng)民委員會，還有黨的基層組織，實際上只起了一個政權(quán)的基層機(jī)構(gòu)，政權(quán)和村民之間的銜接起了這樣一個作用，村級行政機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在所謂的村民自制委員會，能不能有效的起到代表農(nóng)民利益，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益這樣一個作用，我認(rèn)為可能存在很多的問題。為了防止這個問題的出現(xiàn)，我認(rèn)為應(yīng)該建立有監(jiān)管的公開的土地交易平臺，所有的土地交易要在土地平臺中進(jìn)行，禁止場外交易。這樣在土地交易平臺上便于建立一套監(jiān)督核查機(jī)制，防止侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，也防止中間截流農(nóng)民應(yīng)得的利益。
第五，低價懸殊，開放土地市場以后，各地農(nóng)民可能苦樂不均，大城市郊區(qū)土地是天價，很多邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民沒有辦法享受到城市化帶來的好處。怎么辦？我認(rèn)為有些城市已經(jīng)實行的土地指標(biāo)交易，或者是地票制度是值得借鑒的。這種制度可以使得邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民分享城市土地的增值收益，同時解決城市建設(shè)用地不足的問題，同時保護(hù)了用地，有利于土地資源的流動和優(yōu)化配置。
第六，怎么樣在開放市場的過程中間防止土地的無序開發(fā)，保護(hù)耕地，保護(hù)國土規(guī)劃免遭破壞。我認(rèn)為地方在建設(shè)土地交易平臺之后，平臺和地方政府都有責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，保證這些交易合法合規(guī)。
總體來看，我們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程過去已經(jīng)讓數(shù)億農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌某擎?zhèn)居民，盡管還有很多人沒有安家落戶，沒有獲得城鎮(zhèn)戶籍，但是他們實際上已經(jīng)長期在城鎮(zhèn)居住了。這樣的一種情況必然帶來土地資源重新配制的需要。目前的土地制度不合理，阻礙了土地資源的有效配制，也影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因此只有開放土地市場，才能夠有效的配制土地資源，才能有效的抑制房價的過度上漲。開放土地市場能夠帶來哪些變化？
第一，它會引進(jìn)供給側(cè)的競爭，使過高的房價地價回歸合理的水平，有利于減輕居民的負(fù)擔(dān)，也有利于房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
第二，通過公平的市場交易，農(nóng)民可以獲得合理的土地收益，有利于改善農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差別。
第三，市場能夠改善土地資源的配制，提高土地的使用效率，對經(jīng)濟(jì)增長會有積極的推動作用。
第四，通過市場來配制土地資源，減少官商勾結(jié)，減少了錢權(quán)交易的機(jī)會，有利于減少腐敗，改善收入分配。
第五，通過市場能夠盤活大量閑置和廢棄的土地資源，形成巨大的財富，形式農(nóng)民、市民、投資者和開發(fā)商收入的重要來源，促進(jìn)農(nóng)村的繁榮。
最后一個問題，我想簡單提一下，房地產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展前景。目前我們的城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到了56%的城鎮(zhèn)化率，通常按照發(fā)達(dá)國家的情況看，我們未來還有很大的發(fā)展空間，如果再提高20個百分點，達(dá)到76%的水平，那么就意味著還有將近3億人要進(jìn)城。另外還有2億多新城鎮(zhèn)居民現(xiàn)在沒有獲得戶籍，他們未來在城鎮(zhèn)永久性安家落戶也會帶來巨大的需求。在這方面房地產(chǎn)業(yè)的需求還是巨大的。
未來一定會出現(xiàn)更多的新城市，會有更多的鎮(zhèn)和中小城市變?yōu)榇蟪鞘小Ｍ瑫r農(nóng)村建設(shè)也會有巨大的空間。因此面對這些未來的發(fā)展，我想房地產(chǎn)業(yè)還有巨大的發(fā)展空間。但是只有在滿足居民居住需求和商業(yè)、服務(wù)業(yè)正常發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，房地產(chǎn)業(yè)才能健康發(fā)展，而不能把發(fā)展建立在泡沫的基礎(chǔ)上。
市場配制資源是房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必要條件，開放土地市場會極大的釋放土地資源優(yōu)化配制的效應(yīng)，帶來財富的涌流。隨著未來房地產(chǎn)市場的開放，它對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)完全可以和過去30年來幾億農(nóng)村勞動力進(jìn)城對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)相提并論。
今天我講的都是我個人的觀點，希望大家批評。謝謝大家！
