社科院專家：十年房價和調控都經歷了什么
時間：2016/12/17
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一、十年房價，四輪周期
最近十年以來的中國房地產市場價格走勢可以大致劃分為四個周期。以具有代表性的“70個大中城市新建住宅價格指數(shù)”為例，這四個周期的起止時間分別如下（見圖1）：
第一輪周期：2006年到2009年初。其中，2006年到2008年6月金融危機爆發(fā)之前為上行周期，金融危機爆發(fā)之后到2009年2月為下行周期。
第二輪周期：2009年3月到2012年5月。其中， 2009年3月到2011年9月為上行周期，2011年10月到2012年5月為下行周期。
第三輪周期：2012年6月到2015年4月。其中， 2012年6月到2014年4月為上行周期，2014年5月到2015年4月為下行周期。
第四輪周期：2015年5月之后開始新一輪上行周期，到2016年9月尚未結束。
盡管不同城市、不同類型房屋價格上漲與下跌的具體起止時點和波動幅度有所差異，但大體走勢上與圖1中展示的情況是基本一致的。整體來看，我們可以將近十年以來中國房地產市場的價格走勢概括得出如下三個特點：
第一個特點是：趨勢性上漲，周期性波動。從趨勢上來看，房價在過去十年中是持續(xù)上漲的。如果以2006年1月為基期，將全國70個大中城市新建住宅價格指數(shù)的值設定為100，到2016年9月，該指數(shù)達到162.4(這里需要注意的是，“新建住宅價格”可能低估了房價整體的上漲幅度，因為新建房屋通常距離城市中心更遠，價格增速慢于位于中心地帶的二手房屋。)根據(jù)“中國典型城市住房同質價格指數(shù)”，北京上海深圳等一線城市的房價在過去十年間更是上漲了三倍以上。圍繞趨勢性上漲這一大方向，房價在局部時間呈現(xiàn)出周期性波動性，有時上漲速度更快，有時則出現(xiàn)下跌。
第二個特點是：上行周期長，下行周期短。從過去十年的情況來看，前三輪房價周期的下行時段都不足一年；而上行時段則持續(xù)的要長得多，例如第二輪上行周期為兩年半，第三輪上行周期也將近兩年。
第三個特點是：從普漲普跌到分化，總量矛盾向結構性矛盾轉化。在2015年之前，一二三線城市的房價走勢基本上是一致的，上行周期同時上漲，下行周期同時下跌，盡管漲跌幅度有所不同。而在2015年之后，這一情況發(fā)生了明顯改變：北京、上海、深圳等一線城市的房價上漲周期不僅領先于二三線城市開始，而且上漲速度也遠遠超出二三線城市。二線城市內部的房價走勢也出現(xiàn)了分化。另外，在一些四線城市及縣城，房價甚至出現(xiàn)了下降。
二、制度和經濟背景
與一般商品或服務市場不同，政府在房地產市場中發(fā)揮著更大的作用。因而，要理解房價周期和房地產調控的邏輯，必須首先理解如下四方面制度背景和經濟背景：
其一，城鎮(zhèn)住房制度改革啟動以來，我國房地產市場經歷了從無到有、從小到大的發(fā)展過程。這期間，中國的房地產市場尚不健全，處在不斷完善的過程之中。換句話說，過去十年，中國房地產市場既是一個不斷壯大的“發(fā)展中的市場”，同時又是一個不斷改革完善的“轉軌中的市場”。
其二，我國實行有別于其他國家的較為獨特的土地制度。根據(jù)憲法及相關法律，我國城市土地屬于國家所有；農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。但即便是集體土地，村集體也只擁有不完全產權——除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設等特殊事項之外，集體土地必須先被國家征收轉化為國有土地之后，才能用作建設用地。這就意味著，政府是建設用地市場上具有壟斷地位的供給方。
其三，財稅體制改革。1994年實行的分稅制改革深刻影響著此后二十多年的中央-地方關系，以及地方間橫向競爭關系。分稅制改革之后，地方政府的原有財政收入來源弱化，尋求新財源的激勵大大增強。與此同時產生了兩個機會：一是同期開始的城鎮(zhèn)住房體制改革激活了住房需求；二是鄧小平南巡之后的招商引資熱以及各地與之相伴隨的工業(yè)園區(qū)建設熱潮。這兩者之間既有差別，又有相互關聯(lián)之處。提供住宅建設用地能獲得短期收益，但無法獲得長期持續(xù)的GDP和稅收；提供工業(yè)建設用地可以持續(xù)性獲得GDP和稅收，但在地方政府間激烈的橫向競爭之下，短期內不僅回報有限，而且還需要地方政府支出大量的三通一平等基礎設施建設成本。因為企業(yè)可以用腳投票，而在戶籍制度下，人口和家庭的流動則受到較大限制；經過權衡取舍，最后各地政府都采取了如下的策略：一方面，通過招拍掛等市場化方式高價提供住宅用地，另一方面，通過協(xié)議出讓等政策性手段低價提供工業(yè)用地。
其四，房地產在經濟增長中的重要地位。住房體制改革激活了城市原有居民的改善性住房需求；同時，大量農村人口在快速城鎮(zhèn)化的過程中轉移到城市，也產生了新增住房需求。因而，房地產成為中國經濟的一大支柱產業(yè)。根據(jù)許憲春等（2015）的測算，2001年到2013年房地產開發(fā)投資占全社會固定資產投資的比重平均高達18.3%，是僅低于制造業(yè)投資比重的第二大投資領域；2013年，房地產業(yè)增加值占GDP的比重為5.9%，加上房地產開發(fā)投資拉動的相關行業(yè)增加值，兩者合計占GDP的15.3%，對GDP增長的貢獻率達到29.4%。
三、房價調控的目標及工具
在以上制度背景及經濟背景的基礎之上，就很容易理解中國政府過去十多年間的房價調控行為。房地產政策兼顧著多重目標，諸如經濟增長、民生保障、財政收入、金融穩(wěn)定、經濟活力、城鎮(zhèn)化推進、城鄉(xiāng)社會治理等等。但這些目標并非總是激勵相容的，在某一特定的時間點上彼此可能存在沖突。梳理下來，政府進行房價調控的動機和意圖通常主要基于以下兩點短期考量：
其一，保增長。在短期，考慮到房地產在宏觀經濟中的重要地位及其對相關行業(yè)的帶動作用，在經濟下行期確保房地產行業(yè)的固定資產投資就自然而然地成為宏觀調控的一部分。而促進房地產行業(yè)固定資產投資的前提是確保銷量和價格不大幅下滑。
其二，防風險。這里既包括防范金融風險，還包括防范輿論風險、確保政治穩(wěn)定。盡管學術上對于“泡沫”的理解和界定存有較大爭議，但在政策制定者和金融市場投資者中的確存在著普遍的擔心——房價過快上漲會滋生泡沫，而泡沫破裂將導致嚴重的金融風險，并危及整個宏觀經濟。另外，住房是居民的基本需求，是千家萬戶都關心的事情。房價過快上漲或下跌都會成為備受輿論爭議的焦點，甚至造成輿論危機?；ヂ?lián)網的普及和便捷進一步增加了這一層面的擔憂。有些時候，媒體輿論而非房價上漲本身往往成為促使政府出臺調控政策的直接動因。
上述兩點短期考量是房價調控的主要政策出發(fā)點。除此之外，還有一些長期考量，例如房價上漲會增加制造業(yè)和服務業(yè)成本，會削弱經濟競爭力；再如房價上漲過快加劇收入不平等和財富不平等，并在一定程度上造成社會割裂，扭曲社會正義感，造成無房年輕人“絕望感”。這些長期考量以往多存在于學術研究之中，但最近幾年越來越多地受到政策制定者的關注。
基于上述政策意圖，中國政府對房地產市場采取“上下限相機調控”的策略——當房價上漲速度過快或者上漲持續(xù)時間較長時，適時進行“限制性調控”；當房價下跌或者經濟增長動力不足時，進行“刺激性調控”（圖2）。
由于房價周期“上行長、下行短”的特點，“限制性調控”相比“刺激性調控”而言更多地發(fā)生。典型的有2005年到2006年的限制性調控，2010年初到2011年中的限制性調控，2013年的限制性調控，以及2016年國慶節(jié)期間多城市密集出臺的限制性調控。尤其是2010年初到2011年中的限制性調控，可謂連環(huán)出擊、火力密集，確實在一定程度上緩和了房價上漲的速度，并且最終在2011年10月將房價增速壓到了負值。但是，房價下降的速度很慢，而且只持續(xù)了半年時間，從2012年6月開始又一次步入新的上行周期。
“刺激性調控”最典型的是2008年金融危機爆發(fā)之后的刺激性調控，以及2014年到2015年的限購松綁和房地產去杠桿。不過，因為房地產市場在已高度分化，2016年之后，以三四線城市為主要對象的去庫存“刺激性調控”很快演變?yōu)橐砸欢€城市為主要對象的“限制性調控”。
房地產調控政策工具箱中包含四大類工具：需求側工具，供給側工具，中間環(huán)節(jié)工具，和其他工具。下面我們以“限制性調控”為例，對這些政策工具進行簡要梳理（表1）。
第一類是需求側工具。需求側工具的基本思路是通過減少需求的辦法來遏制房價過快上漲。其一是以戶籍、稅和社保繳納情況等指標為界限，通過行政性地限購、限貸來減少需求。其二是通過提高按揭貸款的首付款比例和貸款利率來提高購房者的進入門檻、增加購房成本，從而起到減少需求的作用。另外，政府相關部門還可能采取窗口指導的方式，要求商業(yè)銀行收緊或放松住房按揭貸款的發(fā)放工作。
第二類是供給側工具，即通過增加供給來遏制房價過快上漲。匯總梳理過去十年的相關政策文件，供給側工具主要包括四項：一是增加住房建設用地供應，二是提高普通商品住房比例，三是增加保障性住房供給，四是加快審批環(huán)節(jié)。
第三類是中間環(huán)節(jié)工具，通過調整中間交易環(huán)節(jié)的稅費來調節(jié)供需。主要手段是，在“刺激性調控”時，減征或免征契稅和營業(yè)稅（“營改增”之后為增值稅），有差別地下調稅率；在“限制性調控”時，取消以往的稅收優(yōu)惠政策。另外，每當房價高漲的時期，關于房產稅的政策討論也會加碼。在2010年到2011年的限制性調控期間，上海和重慶兩座城市于2011年1月28日開始試點征收房產稅。2013年，《國辦發(fā)〔2013〕17號文件》再次指出，要總結個人住房房產稅改革試點城市經驗，加快推進擴大試點工作。2016年限制性調控期間，原財政部長樓繼偉又多次公開表示正在積極推進房產稅。
第四類是其他工具，大體上包括三項：一是在政府內部實行房價調控工作責任制，建立地方政府及相關官員的考核問責機制，落實責任。二是通過行政命令督促房地產開發(fā)企業(yè)加快項目建設和銷售進度。三是強化對市場的監(jiān)管職能，例如《國辦發(fā)〔2010〕4號》指出，要“加大對捂盤惜售、囤積房源，散布虛假信息、擾亂市場秩序等違法違規(guī)行為的查處力度。加強對閑置土地的調查處理，嚴厲查處違法違規(guī)用地和囤地、炒地行為?！?
四、供給側市場建設強于調控
縱觀過去十年，房地產市場有著“中國式調控”的鮮明印記，但對于調控政策的效果則頗有爭議：有人認為房地產調控取得了一定成效，有效發(fā)揮了緩沖器的作用；有人則認為房價調控加劇而非化解了問題，一線城市房價“越調越高”，三四線城市則庫存大量積累、難以恢復。在本文看來，房地產調控的效果和問題都不宜被過分夸大——“調控”本來就是針對周期性波動所采取的臨時措施，而中國房地產市場存在的問題則是結構性的。要解決房地產市場的問題，根本之策并不在于調控，而在于開啟新一輪住房體制改革，加強供給側市場建設。具體而言，“新一輪房改”要在如下四個層面加強供給側結構性改革：
一是在國家層面，要深入研判經濟結構演化和人口區(qū)域流動的動態(tài)格局，明確大中小不同類型城市的定位，調整建設用地指標，優(yōu)化資源配置，避免人口向東流、建設用地向西批的錯配。
二是在城市層面，一二線城市要根據(jù)需求情況有效增加住房供給。特大城市和大城市要合理規(guī)劃、優(yōu)化布局城市內部工作區(qū)和生活區(qū)，提高空間使用效率，同時要著力提高公共服務能力和社會治理能力。
三是在市場層面，要發(fā)展租售并舉的多層次住房市場。特別是一二線城市，要通過政府、企業(yè)和金融機構的共同合作，建設形成活躍度高、穩(wěn)定性強、規(guī)范的租房市場。另外，應探索“先租后買”、“租售結合”、“倒按揭”、“共有產權”、“過渡性產權”等多種形式靈活的產權制度，在防范風險的前提下，向試點要經驗，多管齊下實現(xiàn)住有所居、確保住房成本與經濟發(fā)展水平相適應。
四是在分配層面，要深化財稅體制改革，理順中央地方財權事權關系，降低地方政府對于土地財政的依賴；同時要建立合理的“外部性收益”分享機制，研究制定房產稅征收和使用制度規(guī)則，擇機推出。
