雄安新區(qū)：千年規(guī)劃慮宜遠 產業(yè)集聚路且長
2017年4月1日,中共中央、國務院印發(fā)通知,決定設立河北雄安新區(qū),范圍涵蓋河北省雄縣、容城、安新及周邊區(qū)域。據報道,新區(qū)起步區(qū)面積約100平方公里,中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里,遠期控制區(qū)面積約2000平方公里。雄安新區(qū)定位為“繼深圳經濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū),是千年大計、國家大事”。
區(qū)域定位及產業(yè)設置
從位置選擇看,北京諸多衛(wèi)星城生活和工作區(qū)域嚴重錯配,導致巨量的“鐘擺式”通勤需求。雄安新區(qū)選址“既不太遠,也不太近”,在避免城市通勤干擾的同時,亦能保護自身產業(yè)發(fā)展。從自然環(huán)境看,作為河北省的重要生態(tài)地區(qū),白洋淀是海河平原最大的淡水湖,適宜作為新區(qū)的“后花園”。從歷史遺留看,雄安新區(qū)沒有嚴重的歷史包袱,可以視為一張白紙。從空間可擴展性看,北京西南的“京保石”一線地域廣闊,后續(xù)發(fā)展?jié)摿Υ?。北京、天津、雄?“京三角”擬成為京津冀協調發(fā)展的核心區(qū)域。
與其他國家級新區(qū)相比,雄安新區(qū)的定位頗為不同。首先,雄安新區(qū)是疏解北京非首都功能的集中承載地,重點是承接北京非首都功能疏解和人口轉移。第二,雄安新區(qū)將著重突出制度、科技、創(chuàng)業(yè)環(huán)境的改革創(chuàng)新。在其他新區(qū)的建設上,要素聚集并不罕見。很多地區(qū)不乏高校遷址、產業(yè)搬遷的案例。但是,制度創(chuàng)新,尤其是中央層面牽頭的制度創(chuàng)新嘗試,應屬雄安新區(qū)的獨有優(yōu)勢。第三,與設立地區(qū)“增長極”的目的不同,雄安新區(qū)是要將北京一地獨大的單極化增長模式轉變?yōu)槎帱c多極化模式,在“長三角”、“珠三角”之外,再造一個“京三角”。
從產業(yè)布局看,雄安新區(qū)未來的發(fā)展方向應是央企總部的聚集地。結合相關行業(yè)的行政事業(yè)單位,如各類行業(yè)協會、產業(yè)要素交易所,變成各行業(yè)管理的牽頭協調區(qū)域。雄安新區(qū)一方面有在京高校和研究資源作為人才和技術支撐,另一方面有大量央企作為產業(yè)試點,理論上是“產研結合”的完美方式。但是,單純以行政劃撥方式向雄安新區(qū)置入創(chuàng)新要素,遠遠不能保證人才和產業(yè)落地生根。作為補充,配套的制度創(chuàng)新必不可少。
從區(qū)域協調發(fā)展看,雄安新區(qū)的發(fā)展思路與北京通州區(qū)和天津濱海新區(qū)已成錯位互補之勢。在多數產業(yè)發(fā)展方面,三地各具特色,可以優(yōu)勢互補。但在以建立科技創(chuàng)新中心作為支柱,以及發(fā)展金融創(chuàng)新方面,三地勢必存在相關要素的協調。
規(guī)劃到實踐之路依然曲折
雄安新區(qū)從規(guī)劃到實踐之路依然漫長。首先,當地環(huán)境問題仍然較為突出。一方面白洋淀無論水體充裕程度還是水質情況都不容樂觀;另一方面周邊石家莊、保定、衡水、邢臺等地空氣質量在全國排名墊底。環(huán)境治理需求顯著。第二,諸多新城發(fā)展不力的前車之鑒歷歷在目。盡管行政力量能夠主導資源搬遷,但真正實現區(qū)域自主發(fā)展,仍然是各經濟主體自然選擇的結果。
1. 雄安新區(qū)面臨的環(huán)境問題
“水會九流,堪擬碧波浮范艇。荷開十里,無勞魂夢到蘇堤?！边@是白洋淀在文人眼中的婀娜身影。但實際上,白洋淀無論從水體充裕程度還是水質情況都不容樂觀。歷史上,共有九大河流匯入白洋淀,史稱“九河入梢”。但到今天,一方面上游水庫大量建設,使得“入梢”的河流多數斷流,另一方面白洋淀天然面積廣大,水深較淺,使得每年水域蒸發(fā)量驚人。白洋淀如今只能不斷依靠上游水庫和跨流域補水,才能保證不至干涸。同時,淀內常年水箱養(yǎng)殖造成水體嚴重富營養(yǎng)化。周邊安新縣賴以生存的有色金屬加工、制鞋行業(yè)、羽絨行業(yè)也使得每年大量污水排入白洋淀。水體中主要污染物為總磷、化學需氧量、高錳酸鹽等(表1),就是過度養(yǎng)殖和化工排污的最好見證。環(huán)保部曾經在2015年對保定市進行過專項約談,要求當年六月完成治污。
不僅是水質問題,空氣質量問題同樣不容忽視。在國內各主要城市PM2.5濃度排名中,石家莊、保定、衡水、邢臺等地赫然位列全國前十。這些城市均處于北京市未來重要的發(fā)展方向“京保石”一線。該地區(qū)目前仍然處于產業(yè)結構較為落后,高污染、高耗能企業(yè)為主的發(fā)展階段。因此,治理大氣污染不僅僅需要降低排放,更需要從根本上提升區(qū)域產業(yè)等級。在成本之外,增強其他方面的核心競爭力尤其重要。但是,區(qū)域產業(yè)格局的形成并非一蹴而就,去化和轉型都需要大量工作作為鋪墊。對污染企業(yè)如何關停,在業(yè)人員如何安置,都將是擺在各級政府面前的重大難題。
2.避免新區(qū)發(fā)展不力的前車之鑒
近十年來,產業(yè)新城概念在各地層出不窮。國家級、省級、地市級新城遍地開花。這其中不乏濱海新區(qū)等一批成功案例,也不乏曹妃甸等反面案例。雄安新區(qū)定位之高,規(guī)劃之長遠,為十年來所罕見。雄安應吸取其他地區(qū)的失敗教訓,以避免重蹈覆轍。
首先,前期發(fā)展期望較高,使得巨量基建項目上馬。每個新區(qū)在設立之初都帶有大量政策扶持和強烈的擴張意愿。以曹妃甸為例,該地定位國家首批循環(huán)經濟試點產業(yè)園區(qū)、國家級經濟技術開發(fā)區(qū)、國家級石化產業(yè)基地、國家智慧城市試點和綜合保稅區(qū),先后實際投資超過4000億。大量的基建項目由于不產生收入,建設費用只能由當地財政承擔。在產業(yè)無法落地的情況下,新城財政無異于無源之水。巨額財務成本成為了當地的沉重負擔。
第二,規(guī)劃者對宏觀環(huán)境和當地資源稟賦判斷錯誤,使得規(guī)劃產業(yè)無法最終落地。當前國內外宏觀環(huán)境正處于加速動蕩時期,舊產業(yè)被淘汰,新產業(yè)逐步崛起。因此,各地新區(qū)都在引進新產業(yè)方面投入了大量精力,且不乏有一批新區(qū)要以新興產業(yè)作為發(fā)展支柱。但實際上,多數新興產業(yè)與傳統產業(yè)的發(fā)展思路完全不同。其對土地、投資的需求遠低于傳統產業(yè)。發(fā)展新興產業(yè),需要摒棄原有的資源密集和資本密集型發(fā)展思路,更多地轉向人才密集型。以硅谷等地為例,真正的高科技產業(yè)園往往是“小而美”的。但是,受制于發(fā)展慣性,各地建設所謂高技術產業(yè)園依然慣于大規(guī)模批地、大規(guī)模投資、大規(guī)?；?而不考慮當地是否有吸引人才的稟賦優(yōu)勢。當前流行的“大數據新城”等,往往是以高技術之名,行地產、基建之實。從實際的產業(yè)規(guī)?？?即便把周邊地區(qū)的相關產業(yè)都置于其中,也很難撐起一座規(guī)劃達到數千平方公里的城市。因此,這種模式往往最終只促成了當地房地產市場的短暫繁榮,留下的是一座座空城。
第三,把吸引人才簡單落實為高校新校區(qū)建設。人才流動最終看中的是工作機會、教育、醫(yī)療配套。這就要求新區(qū)不僅要產業(yè)落地,而且要配套相對成熟的幼小初高教育和醫(yī)療體系。但是,產業(yè)落地一方面非一日之功,另外也非行政命令所能左右。因此為了盡快落實人才戰(zhàn)略,各地往往采取讓當地高校建設新校區(qū)的方式進駐。但實際上,高校新校區(qū)通常位置偏遠、占地廣闊,更多承擔了本科生的教育。高校核心的科研職能往往難以外遷。一方面老校區(qū)提供的科研場所往往已足夠使用,在城中心開展各種科研交流活動亦更加便利;另一方面新區(qū)的生活環(huán)境難以與中心城區(qū)相提并論,科研人員的家屬就業(yè)、子女入學、老人就醫(yī)問題均難以在新區(qū)解決。因此,從諸多新區(qū)引進高校的效果看,不僅優(yōu)秀教師和科研人員難以留住,學生也大多完成學業(yè)便選擇離開。行政力量主導的科研機構搬遷工作,依然要將落實產業(yè)作為最重要一環(huán)。
