土地管理法修訂 立法思路需改變
時(shí)間：2017/8/25
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平常心
曾經(jīng)，一戶(hù)一宅的農(nóng)村住房政策有其合理性，但在城市化不斷推進(jìn)的當(dāng)下，大量農(nóng)村人口已經(jīng)開(kāi)始在城市就業(yè)，早已不是“農(nóng)民”，如此，我們還有必要實(shí)行一戶(hù)一宅的法規(guī)嗎？
近日，“土地管理法”修訂征求意見(jiàn)稿（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)稿”）發(fā)布以后，引起社會(huì)熱議。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，“土地管理法”很多方面已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展需要，在這種情況下，啟動(dòng)對(duì)該法的修訂很有積極意義。但從目前披露的多項(xiàng)修訂意見(jiàn)看，我認(rèn)為還有進(jìn)一步改善的空間。
土地使用權(quán)有效期限需明確界定
我國(guó)需要一部規(guī)范土地利用基本行為的法律，以提高土地資源利用效率，增進(jìn)土地利用主體之間的平等，體現(xiàn)土地利用以人為本的思想。但我國(guó)并沒(méi)有這樣一部基礎(chǔ)性法律。土地制度的某些原則性思想只在憲法中有所反映。目前，“土地管理法”是涉及土地的階位最高的法律，但這部法律未能充分規(guī)范土地利用主體之間的合理關(guān)系。
舉例來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行法律至今未對(duì)土地使用權(quán)有效期限做出合理規(guī)定。我國(guó)城市住宅用地使用權(quán)的70年期限早就飽受詬病，有關(guān)管理部門(mén)也不得不給出一些說(shuō)明，但語(yǔ)焉不詳，缺乏法律依據(jù)。農(nóng)村承包地的承包期限已經(jīng)由官方重要紅頭文件給出了“長(zhǎng)久不變”的說(shuō)法，但究竟有多長(zhǎng)，至今也沒(méi)有正式的說(shuō)法。
類(lèi)似這樣的問(wèn)題，本來(lái)需要一部“土地基本法”來(lái)解決，但在此法制定之前，“土地管理法”能不能給出一個(gè)說(shuō)法？
征地問(wèn)題還得彌合農(nóng)民心理落差
“意見(jiàn)稿”有些修訂意見(jiàn)缺乏牢固的法理基礎(chǔ)，例如，“意見(jiàn)稿”提出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人合理分享土地增值收益，給予公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。
這個(gè)說(shuō)法作為一個(gè)立法理念是有意義的，但成為法律條文卻有一定弊端。我國(guó)農(nóng)民數(shù)量多，土地相對(duì)較少，若不是近幾十年的城市化發(fā)展，不論農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平有多高，農(nóng)民整體上逃不過(guò)貧窮的命運(yùn)。如果離開(kāi)勞動(dòng)與資本投入，農(nóng)民靠土地生活，本質(zhì)上是靠地租生活。地價(jià)（或征地合理補(bǔ)償）充其量不過(guò)是地租的資本化。
在農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，地租是農(nóng)業(yè)的一個(gè)較小比例，地價(jià)因此也不可能太高（通常是地租的8倍左右），農(nóng)場(chǎng)主的收入來(lái)源主要也不靠這個(gè)。我國(guó)小農(nóng)要致富，大部分也不能靠這個(gè)。但農(nóng)民的小塊承包地被征收以后，若生活水平下降，他能拿著法律本本去找地方政府要錢(qián)嗎？地方政府掏這個(gè)錢(qián)合理嗎？
其實(shí)，大部分農(nóng)戶(hù)在征地問(wèn)題上要的是公正。政府從農(nóng)民手里征地是一個(gè)價(jià)格，轉(zhuǎn)手給開(kāi)發(fā)商時(shí)是另一個(gè)更高價(jià)格。農(nóng)民盯的是這個(gè)差價(jià)。平心而論，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)征地價(jià)格不見(jiàn)得很低。實(shí)際情況是，我國(guó)住宅建設(shè)用地價(jià)格畸高，而工業(yè)用地價(jià)格極低，導(dǎo)致城市居民補(bǔ)貼工業(yè)資本，但農(nóng)民往往看到的是征地價(jià)格與住宅開(kāi)發(fā)用地價(jià)格之間的差異。如果我們盡可能推進(jìn)各類(lèi)土地入市的合理比價(jià)關(guān)系的建立，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，而政府用稅收彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，相信解除征地糾結(jié)也不是難事。這樣一來(lái)，也不需要通過(guò)立法來(lái)為“合理補(bǔ)償”問(wèn)題大費(fèi)周章。
規(guī)范國(guó)家土地收益轉(zhuǎn)變?yōu)檎杖?
“意見(jiàn)稿”提出的一個(gè)修法意見(jiàn)是：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)制訂并公布區(qū)片綜合地價(jià)，確定征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?！蔽艺J(rèn)為這個(gè)意見(jiàn)有待改進(jìn)。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也有類(lèi)似土地片區(qū)綜合估價(jià)的做法，但這個(gè)估價(jià)主要是為征收不動(dòng)產(chǎn)稅服務(wù)，并不會(huì)拿它來(lái)決定土地交易價(jià)格。政府根據(jù)市場(chǎng)交易價(jià)格的綜合水平確定一個(gè)片區(qū)土地的估價(jià)，作為一定時(shí)期征收不動(dòng)產(chǎn)稅的依據(jù)，蓋因?yàn)槎愂找蟹€(wěn)定性，不能隨行就市。
為了完善土地市場(chǎng)，還有必要將土地的國(guó)家所有權(quán)與政府的土地使用權(quán)分開(kāi)。一個(gè)具體的地方政府不能借國(guó)家的土地所有權(quán)而隨意干預(yù)市場(chǎng)。我國(guó)大量土地歸國(guó)家所有，但在多數(shù)情況下，地方政府在具體使用一塊土地時(shí)，應(yīng)與其他主體處于平等地位，而不能徑直將自己的行為等同于國(guó)家行為。
法律應(yīng)該用枚舉法確定極為特殊的情況，而不應(yīng)籠統(tǒng)地以公共利益之名行使優(yōu)先用地權(quán)。國(guó)家的土地收益與支出應(yīng)該與政府購(gòu)買(mǎi)土地行為分開(kāi)；國(guó)家的土地收益應(yīng)通過(guò)更規(guī)范的途徑轉(zhuǎn)變?yōu)檎杖?。惟其如此，政府才不?huì)濫圈“公地”，損害其他主體的土地使用權(quán)益。這一辦法有利于土地更多地產(chǎn)生稅收，也有利于解決所謂“土地財(cái)政”的某些弊端。
農(nóng)村宅基地問(wèn)題難在立法思路
農(nóng)村宅基地管理是一個(gè)“老大難”問(wèn)題，此次“意見(jiàn)稿”也未能解決這個(gè)問(wèn)題。難題之難，其實(shí)出在立法思路上。
“意見(jiàn)稿”里說(shuō)，對(duì)于“人均土地少、不能保障一戶(hù)一宅的地區(qū)，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居的權(quán)利。”然而，我國(guó)大量農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)多年不給農(nóng)村居民批準(zhǔn)新的宅基地使用權(quán)了，因?yàn)楝F(xiàn)行體制之下建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)在緊缺。如果要求保障農(nóng)村居民一戶(hù)一宅權(quán)利，不是給縣級(jí)人民政府出難題嗎？
在城市化水平很低的時(shí)候，農(nóng)民只能在農(nóng)村生活，需要蓋房的時(shí)候，也只能想辦法就近找土地蓋房。“住有所居”被看做人類(lèi)文明的底線，于是，一戶(hù)一宅的農(nóng)村住房政策就有了合理性。但是，在當(dāng)今時(shí)代，滿(mǎn)足這個(gè)群體一戶(hù)一宅的要求而“免費(fèi)”供應(yīng)宅基地就有了大問(wèn)題。有人認(rèn)為“土地本來(lái)是農(nóng)民的，就應(yīng)該讓農(nóng)民自由蓋房”，乍看有理，其實(shí)不然。當(dāng)今時(shí)代，如果真要給農(nóng)民這種“自由”，其實(shí)農(nóng)民群體也不見(jiàn)得會(huì)在農(nóng)村選擇“一戶(hù)一宅”。道理并不復(fù)雜。
我國(guó)大量農(nóng)村人口已經(jīng)開(kāi)始在城市就業(yè)，早已不是農(nóng)民。就居住來(lái)說(shuō)，他們需要的是城市住房。這種趨勢(shì)還將延續(xù)。但是，現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村住房，新的加舊的，保守估計(jì)有2.5億棟（院）。調(diào)查還表明，農(nóng)村空置房約在30%左右。東中部地區(qū)的農(nóng)民約20%以上在城市買(mǎi)了商品房，同時(shí)在村莊還擁有房屋，且還想繼續(xù)獲得宅基地。對(duì)已經(jīng)穩(wěn)定在城市就業(yè)的“農(nóng)民”，我們還有必要實(shí)行一戶(hù)一宅的法規(guī)嗎？若對(duì)一切有過(guò)農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的人口都適用一戶(hù)一宅，土地的低效利用會(huì)達(dá)到什么樣的程度？這在立法或修法時(shí)應(yīng)予以充分考量。
在我看來(lái)，只要城市房?jī)r(jià)能夠降到合理水平，同時(shí)進(jìn)城農(nóng)民能保有并遺贈(zèng)自己在農(nóng)村的土地權(quán)益，并且在非農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)有一個(gè)宅基地開(kāi)放的市場(chǎng)，在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)有一個(gè)宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，取消“免費(fèi)”的農(nóng)村一戶(hù)一宅政策，就不是難事。
總之，“土地管理法”能快速修訂當(dāng)然再好不過(guò)，但最好是把一些重要問(wèn)題想明白。這就需要進(jìn)一步解放思想，遵循法理。
