李宇嘉：“類住宅”泛濫倒逼大城市供地制度革新
自1月6日起，上海市住建委會(huì)同相關(guān)部門對(duì)商辦項(xiàng)目進(jìn)行集中清理核查，在此期間暫停此類項(xiàng)目的網(wǎng)上簽約。所謂“商辦項(xiàng)目”，是在商業(yè)辦公用地上建設(shè)、可分割出售、原本為商旅人士提供的裝修式公寓，俗稱“酒店式公寓”或“商住房”。目前，由于這類物業(yè)將商辦用途的單元（上海規(guī)定單元面積不低于150平米、層高大于4.5米）橫豎分隔成小單間，接通天然氣，設(shè)置陽(yáng)臺(tái)、衛(wèi)生間、空調(diào)外掛架等生活設(shè)施，事實(shí)上改變土地和房屋用途而成為“類住宅”。
此外，近年來(lái)還涌現(xiàn)出另一種“類住宅”，即順應(yīng)大眾創(chuàng)業(yè)潮流下辦公居住空間融合的趨勢(shì)，建設(shè)在工業(yè)用地上、可分割出售的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房。大城市各區(qū)都要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、商辦綜合體等地標(biāo)，出讓了很多商辦用地。但城市外圍商辦項(xiàng)目“去化”和招商困難，為提高開發(fā)商投資熱情，京滬穗深等城市允許商辦項(xiàng)目開發(fā)部分“類住宅”。特別是，2016年房?jī)r(jià)快速上漲，“類住宅”價(jià)格（包括租金）僅為同類商品住房的60%，加上其不限購(gòu)的優(yōu)勢(shì)，成為“剛需”、外來(lái)購(gòu)房人群和房產(chǎn)投資等需求的“出口”。
“類住宅”野蠻生長(zhǎng)
以深圳為例，2004年“類住宅”在商品房成交中僅占比4.5%，2015年上升到11.5%，2016年上升到17.8%，近10年銷售價(jià)格年均漲幅達(dá)到16.1%；北京“類住宅”市場(chǎng)更火爆，2016年全年成交商住房6.8萬(wàn)套，比2015年增長(zhǎng)196%，接近全年普通住宅成交的1倍，占商品房成交總數(shù)的60.1%，成交均價(jià)達(dá)到2.9萬(wàn)元，比2015年上漲14%；2016年，上海商住房成交275萬(wàn)平米，同比增長(zhǎng)145%，商住房銷售均價(jià)達(dá)到2.57萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)23%，目前在售樓盤消化周期僅5.3個(gè)月。
首先，“類住宅”違反了土地用途管制、城市分區(qū)規(guī)劃，造成城市生活和生產(chǎn)功能區(qū)混雜穿插，用地效率較低、“城市病”突出；其次，“類住宅”大行其道，擅自改變房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)的空間分割愈演愈烈，消防和安全形勢(shì)嚴(yán)峻；再次，缺乏配套的“類住宅”盛行，導(dǎo)致住房投資氛圍惡化，人口管理失控；最后，“類住宅”游離于住房統(tǒng)計(jì)，或?qū)е挛磥?lái)住房供應(yīng)過(guò)剩和風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。2015年5月，北京啟動(dòng)通州商住限購(gòu)，意圖在于，通州是疏導(dǎo)首都功能的行政副中心，而非泡沫集中地或又一個(gè)“睡城”。
京滬深進(jìn)入“存量房”時(shí)代
京滬深等大城市“類住宅”泛濫，與大城市空間需求轉(zhuǎn)向存量用地盤活有關(guān)。近年來(lái)，國(guó)家嚴(yán)控大城市邊界，新增供地“負(fù)增長(zhǎng)”，比如《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2020）》顯示，上海規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模從原來(lái)的3226平方公里調(diào)減到3185平方公里。同時(shí)，近期結(jié)束的2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，提出大城市未來(lái)供地“三原則”，即盤活存量用地、增加住宅用地比例、與人口流動(dòng)空間趨勢(shì)相適應(yīng)。
因此，對(duì)京滬深等大城市來(lái)說(shuō)，未來(lái)只能向存量要空間。近年來(lái)，京滬深等城市第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已超過(guò)70%，但45%左右的存量建設(shè)用地仍舊為工業(yè)用地。從地均產(chǎn)值和人口密度看，工業(yè)用地有必要向第三產(chǎn)業(yè)、住宅傾斜。但是，掌握土地的國(guó)企、園區(qū)，希望盡享土地開發(fā)紅利，不愿繳納功能轉(zhuǎn)換的巨額出讓金，無(wú)力做住宅片區(qū)的公共配套，結(jié)果是存量盤活局限在原用途，政府也有以土地?fù)Q取對(duì)低效國(guó)企長(zhǎng)期補(bǔ)貼的想法，這也是“類住宅”異軍突起的原因。
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海很多老牌國(guó)企動(dòng)輒占據(jù)數(shù)平方公里土地，都成立旗下開發(fā)公司或聯(lián)合開發(fā)商成立置業(yè)公司；深圳工業(yè)用地和園區(qū)改造，也在向房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移。起初，大家一窩蜂地開發(fā)創(chuàng)意園區(qū)、寫字樓。商業(yè)辦公過(guò)剩后，便轉(zhuǎn)向打擦邊球的“類住宅”?！邦愖≌狈从呈袌?chǎng)對(duì)住房需求旺盛的態(tài)勢(shì)。如前所述，買這類住宅的多為剛需、被限購(gòu)者或投資客。問(wèn)題是，這些區(qū)域本身規(guī)劃為商業(yè)辦公，居住氛圍差，缺乏教育、醫(yī)療等公共配套，需求過(guò)旺必然是無(wú)效供應(yīng)和資產(chǎn)泡沫衍生。
因此，京滬相繼控制“類住宅”市場(chǎng)蔓延很必要。但從人口流動(dòng)、新增供地潛力看，大城市增加宅地和盤活存量已處于倒逼境地。一方面，“類住宅”繁榮是政府監(jiān)管與市場(chǎng)突破監(jiān)管的結(jié)果。銷售類住宅需求旺盛，一味地從需求端“堵”很難奏效；另一方面，也是規(guī)則限制與市場(chǎng)突破限制的結(jié)果。大城市宅地需求、存量用地盤活訴求強(qiáng)烈，但土地用途管制，片區(qū)規(guī)劃限制，各區(qū)都要發(fā)展政績(jī)，加上國(guó)企負(fù)擔(dān)重，土地調(diào)整功能成本高，造成一邊是住宅需求嗷嗷待哺，另一邊是商業(yè)辦公、工業(yè)用地嚴(yán)重過(guò)剩，中間夾著供應(yīng)效率低、野蠻生長(zhǎng)的“類住宅”。
從“堵”向“疏”轉(zhuǎn)變
2017年及未來(lái)，增加大城市宅地、盤活存量用地、抑制資產(chǎn)泡沫，不僅是房地產(chǎn)市場(chǎng)的主題，也是樓市供給端的重大變化，更是長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。目前，“類住宅”的蔓延有違于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，監(jiān)管從“堵”變?yōu)椤笆琛笔强刂啤邦愖≌笔袌?chǎng)蔓延的關(guān)鍵，這就要從土地用途管制和規(guī)劃等方面，開展體制上的改革和機(jī)制上的創(chuàng)新。
首先，存量工業(yè)用地很多集中在城市中心區(qū)，盤活的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值很高。要以地均產(chǎn)值、就業(yè)人口為剛性指標(biāo)，建立劃撥類工業(yè)用地和園區(qū)騰退紅線，觸及紅線的工業(yè)用地和園區(qū)一律由政府收回。
其次，以土地出讓凈收益全部用于公共服務(wù)設(shè)施供給投入為切入口，加快推進(jìn)低效工業(yè)和商業(yè)片區(qū)轉(zhuǎn)作住宅片區(qū)的規(guī)劃調(diào)整，降低存量用地盤活成本，增加住宅用地有效供應(yīng)；控制地方政府基于短期固定資產(chǎn)投資和稅收考量的低地價(jià)招商政策，避免低效工業(yè)用地屢屢登堂入室、商業(yè)綜合體遍地都是，避免隨后變相發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，“子產(chǎn)業(yè)”大過(guò)“母產(chǎn)業(yè)”的亂象，給“類住宅”蔓延創(chuàng)造空間。
最后，新興產(chǎn)業(yè)要從“落地”變?yōu)椤奥浞俊薄５胤秸o予新興產(chǎn)業(yè)扶持是必要的，但要從過(guò)去的土地支持變?yōu)榻o辦公空間支持，避免新興產(chǎn)業(yè)利用多余的用地發(fā)展房地產(chǎn)。
◆對(duì)京滬深等大城市來(lái)說(shuō)，未來(lái)只能向存量要空間。
◆從人口流動(dòng)、新增供地潛力看，大城市增加宅地和盤活存量已處于倒逼境地。因此，京滬相繼控制“類住宅”市場(chǎng)蔓延很必要。
◆監(jiān)管從“堵”變?yōu)椤笆琛笔强刂啤邦愖≌笔袌?chǎng)蔓延的關(guān)鍵，這就要從土地用途管制和規(guī)劃等方面，開展體制上的改革和機(jī)制上的創(chuàng)新。
