專家詳解用地審批權(quán)下放：規(guī)劃、指標(biāo)不能動(dòng)
繼農(nóng)地入市試點(diǎn)后，國(guó)務(wù)院再次推出用地審批權(quán)下放試點(diǎn)。3月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》(下稱《決定》)，共提出兩項(xiàng)變革。
一是授權(quán)，將國(guó)務(wù)院永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批授權(quán)給省級(jí)政府批準(zhǔn)；二是委托，將在八省、市、自治區(qū)試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托省級(jí)政府批準(zhǔn)，試點(diǎn)期限為一年。后者對(duì)地方影響更大。
浙江大學(xué)暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰認(rèn)為，《決定》并未涉及土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃(指標(biāo))的松綁，而是農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、征收土地審批權(quán)的下放。
《決定》下發(fā)后，試點(diǎn)城市已經(jīng)開始著手準(zhǔn)備起草具體實(shí)施方案。3月18日，廣東和浙江等地國(guó)土資源廳向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，試點(diǎn)實(shí)施方案由國(guó)土空間用途管制處負(fù)責(zé)擬訂，目前正在按國(guó)家部署有序推進(jìn)中。
下放與監(jiān)管
根據(jù)《決定》，農(nóng)用地、集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，只要不占用永久基本農(nóng)田，或《土地管理法》要求國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)機(jī)構(gòu)審批的土地，國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府審批。
在8個(gè)試點(diǎn)省市審批權(quán)限下放力度進(jìn)一步加大，除了授權(quán)范疇外，涉及永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)建設(shè)用地，在試點(diǎn)期內(nèi)，國(guó)務(wù)院也委托給省級(jí)政府審批。
“此舉等于，這8個(gè)省的所有農(nóng)轉(zhuǎn)用申請(qǐng)和征地都在省內(nèi)批準(zhǔn)即可?！睏铄嘟鼙硎?。
原有土地審批采取層層上報(bào)形式，從縣、市到省級(jí)，再到國(guó)務(wù)院下轄自然資源部。通過這一變革，用地審批及農(nóng)轉(zhuǎn)用由省級(jí)政府及省自然資源部門審批，審批環(huán)節(jié)減少，而且省級(jí)政府對(duì)所屬地情況更熟悉，用地更能適應(yīng)地方實(shí)際。
在曾經(jīng)長(zhǎng)期研究土地問題的專家黃小虎看來，下放土地審批權(quán)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而做出的改革，體現(xiàn)出國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變。用地審批權(quán)下放，有兩個(gè)重要前提。
第一，2018年組建自然資源部，過去土、林、海、草、礦等分割造成的規(guī)劃“打架”問題在制度上得到解決。
第二，國(guó)務(wù)院在33個(gè)省市推動(dòng)集體建設(shè)用地、宅基地入市試點(diǎn)，一定程度打破國(guó)有建設(shè)用地壟斷地位。此外，通過稅改逐步增加地方稅源，調(diào)整增值稅中央和地方比例分成。
黃小虎認(rèn)為，這些舉措大方向上讓地方發(fā)展的財(cái)權(quán)和事權(quán)逐步相匹配，理論上地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度減弱。
上述河北省國(guó)土廳人士提醒，下放建設(shè)用地審批權(quán)后，對(duì)耕地保護(hù)作用可能消弱。中央從體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，將用地審批交給地方，但地方考慮的是如何發(fā)揮土地的最大價(jià)值，讓地方有財(cái)政收入。
黃小虎也提醒，想要科學(xué)管好地方，一定制定出好的國(guó)土空間規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃來制定空間用途機(jī)制，“否則一定會(huì)亂套，地方的利益需求始終存在，政府經(jīng)營(yíng)土地形成的利益格局是根本原因?！?
在楊遴杰看來，放權(quán)的同時(shí)，中央監(jiān)管也在加強(qiáng)，包括衛(wèi)星圖片執(zhí)法的技術(shù)手段、各地督察局的組織手段，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)使用突破界限用權(quán)會(huì)進(jìn)行更嚴(yán)格督查，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。
黃小虎認(rèn)為放權(quán)不易，自然資源部后續(xù)工作還很繁重，不僅要在資源調(diào)查基礎(chǔ)上編制科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃，還要建立空間用途管制制度。相關(guān)部門下一步努力抓好國(guó)土空間用途管制，讓每一宗土地用途確定、可考。
“如能做到這一步，用地指標(biāo)管理可以不要了”。黃小虎表示，問題還需要進(jìn)一步探討。如果國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制未貫徹落實(shí)，指標(biāo)作為管理手段在短期內(nèi)取消不了。
破解用地矛盾
對(duì)于一個(gè)城市而言，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是獲得建設(shè)用地的關(guān)鍵文件。城市總體規(guī)劃提出建設(shè)用地規(guī)模，用地規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃相匹配，根據(jù)城市發(fā)展需要制定土地利用總體規(guī)劃。
楊遴杰解釋，土地利用總體規(guī)劃做好后，直轄市、省會(huì)和100萬以上人口城市上報(bào)國(guó)務(wù)院審批，其他城市報(bào)省級(jí)政府審批。
土地利用總體規(guī)劃通過審批后，以此作為依據(jù)地方政府制定土地利用年度計(jì)劃。在確定建設(shè)用地總量不變的前提下，根據(jù)發(fā)展需要分配每一年的用地指標(biāo)。
如果當(dāng)年建設(shè)用地量超過存量國(guó)有建設(shè)用地，需要通過將農(nóng)用地、集體用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地來彌補(bǔ)缺口?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的土地征收，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
國(guó)務(wù)院將全國(guó)用地指標(biāo)分配給各省，省級(jí)政府將省內(nèi)用地指標(biāo)分配給各市縣，縣市根據(jù)分配到的用地指標(biāo)搞城市建設(shè)。也就是說，用地規(guī)劃和用地指標(biāo)是制約建設(shè)用地兩個(gè)重要的抓手。
此前，曾有地方政府人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示，由于土地指標(biāo)限制、用地審批流程和時(shí)間較長(zhǎng)等因素，導(dǎo)致很多地方招商引資項(xiàng)目流產(chǎn)，“等不起，有時(shí)候項(xiàng)目用地需要兩三年才能下來?！?
楊遴杰表示，以前很多用地需要國(guó)土資源部審核，再以國(guó)務(wù)院名義下發(fā)。整個(gè)流程下來需要大半年，地方項(xiàng)目著急用地，等不及就未批先用，邊批邊用，有的干脆以租代征，讓項(xiàng)目方直接跟農(nóng)民租用土地，繞過審批流程形成事實(shí)占用。
經(jīng)過變革后，一般性用地審批及農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)辦理，可以直接申報(bào)至省級(jí)自然資源部門審批，減少了審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，縮短審批時(shí)間，使得項(xiàng)目用地可以在合法審批前提下及時(shí)落地。
近年，隨著城市化不斷發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)人口流入城市成為新市民。城市化進(jìn)程中對(duì)包括住房在內(nèi)公共服務(wù)需求，對(duì)建設(shè)用地提出了更多要求，但用地指標(biāo)和用地審批的限制成為城市建設(shè)用地供需矛盾的結(jié)癥所在。
農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城后，農(nóng)村留下宅基地和農(nóng)業(yè)用地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，客觀上造成資源浪費(fèi)。由于城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)制約，土地資源并沒有隨人口流動(dòng)獲得合理配置。本次改革，使得部分有條件的地區(qū)可以將這部分閑置土地利用起來。
中國(guó)城市發(fā)展研究院投資部主任劉澄認(rèn)為，閑置的資源、資產(chǎn)、資金用起來才能產(chǎn)生價(jià)值，《決定》允許部省市盤活存量土地，有利于土地發(fā)揮更多市場(chǎng)價(jià)值，增強(qiáng)投資信心和降低潛在風(fēng)險(xiǎn)。
平衡地區(qū)利益
過去為了保證糧食安全，通過“一刀切”劃定永久基本農(nóng)田比例，要求各地劃80%以上耕地為永久基本農(nóng)田。
楊遴杰指出，城市發(fā)展不僅是攤大餅式，還有可能是線狀發(fā)展，比如公路鐵路帶動(dòng)城市發(fā)展。還可能跳躍式發(fā)展，比如要修機(jī)場(chǎng)或者礦區(qū)，這些單獨(dú)選址項(xiàng)目會(huì)跳出規(guī)劃范圍外發(fā)展，難免會(huì)占用永久基本農(nóng)田。
《土地管理法》規(guī)定，占用永久基本農(nóng)田必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在規(guī)劃范圍外占農(nóng)用地做開發(fā)，即便沒有占用永久基本農(nóng)田，也需要報(bào)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府批準(zhǔn)。這種使得有條件加快發(fā)展的地方受到用地指標(biāo)束縛。
2019年1月，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議提出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃統(tǒng)一為國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。目前，國(guó)土空間利用規(guī)劃還在編制過程中。
國(guó)土空間利用規(guī)劃一個(gè)重要內(nèi)容是功能分區(qū)，把全國(guó)分成禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、允許開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。永久基本農(nóng)田的劃定要在主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)體現(xiàn)。主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)、商品糧基地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源蓄積區(qū)等屬于禁止或限制開發(fā)地區(qū)。
珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，可以從自身實(shí)際出發(fā)自主安排，不一定按照統(tǒng)一比例劃定基本農(nóng)田；重要商品糧基地需多劃農(nóng)地。
上述河北省自然資源廳人士表示，現(xiàn)行制度下，基本農(nóng)田、耕地資源多的城市，項(xiàng)目就少，在經(jīng)濟(jì)上比較“吃虧”。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度足夠大，誰保護(hù)耕地誰賺便宜，也不存在地方盲目占用耕地的情況。
?黃小虎也強(qiáng)調(diào)，地區(qū)之間利益平衡問題需要重視?！澳惆l(fā)展了，我保護(hù)了，你富裕了，我受窮，我怎么辦？”導(dǎo)致保護(hù)耕地的地區(qū)沒有動(dòng)力，他認(rèn)為，重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)區(qū)承擔(dān)更多責(zé)任和義務(wù)，怎樣實(shí)現(xiàn)利益平衡，采取何形式可以慢慢摸索，如上繳更多稅收。
