棚改政策收緊信號(hào):
中國(guó)政府力推多年的棚改政策開(kāi)始收緊。
央行7月2日公布的數(shù)據(jù)顯示，6月份央行對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家銀行凈增加PSL共605億元。這比5月份的投放量少了近200億元。抵押補(bǔ)充貸款（PSL）是棚改貨幣化安置的主要資金來(lái)源?！芭锔摹比飸魠^(qū)改造，棚戶區(qū)是城市簡(jiǎn)易房屋和棚廈房屋的集中區(qū)。根據(jù)2013年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。2008年以來(lái)，棚改被納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，在全國(guó)大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施。
棚改的安置方式主要有兩種：貨幣化安置和實(shí)物化安置。實(shí)物化安置就是政府給被拆了房子的住戶置換房子，貨幣化安置則是政府給需要安置的住戶發(fā)放資金讓其自己購(gòu)房。貨幣化資金安置的主要提供方是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以及部分商業(yè)銀行。
一位政策層人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，棚改政策收緊，源于決策層對(duì)多年棚改政策造成的地方政府隱性債務(wù)的擔(dān)憂。其實(shí)無(wú)論實(shí)物安置還是貨幣化安置，對(duì)于地方政府的支出來(lái)說(shuō)都是一樣的?，F(xiàn)在，與棚改相關(guān)的部門(mén)都在研究棚改與地方債務(wù)之間的問(wèn)題，甚至相關(guān)部門(mén)在向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行調(diào)取這幾年棚改的支出數(shù)據(jù)?！艾F(xiàn)在從中央到地方都要求去杠桿，但是棚改是不能停的，不能一刀切。此前安置的棚改住戶實(shí)行貨幣化安置，如果今后的（住戶）不給錢(qián)了，老百姓肯定不滿意?！币晃坏胤截?cái)政負(fù)責(zé)棚改項(xiàng)目的人士告訴記者。
政策收緊
從6月25日起，國(guó)開(kāi)行將棚改合同簽訂審批權(quán)限上收至總行，分支行新項(xiàng)目基本暫停審批的傳聞，開(kāi)始受到廣泛關(guān)注。
據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者了解，國(guó)開(kāi)行對(duì)棚改貸款的收緊只是開(kāi)始，其他金融機(jī)構(gòu)也將對(duì)棚改貸款收緊。
中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的一位地方支行行長(zhǎng)告訴記者，現(xiàn)在棚改貸款一般是列入省級(jí)政府棚改項(xiàng)目庫(kù)，不在棚改項(xiàng)目庫(kù)的，商業(yè)銀行不給于貸款。該支行行長(zhǎng)表示，該行對(duì)棚改的貸款雖然比不上當(dāng)?shù)貒?guó)開(kāi)行，但也幾乎涵蓋了該市所有的縣區(qū)。
2018年6月13日，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行網(wǎng)站發(fā)布的一篇《金融時(shí)報(bào)》的文章提到，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行累計(jì)發(fā)放超過(guò)3.4萬(wàn)億元棚改貸款，幫助2000多萬(wàn)戶居民搬出棚戶區(qū)。
國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行網(wǎng)站顯示，2018年一季度，國(guó)開(kāi)行發(fā)放棚改貸款2575億元。2018年4月16日，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在京召開(kāi)一季度工作會(huì)議，稱去庫(kù)存進(jìn)展順利，因城施策發(fā)放棚改貨幣化安置貸款，在改善百姓居住條件的同時(shí)消化盤(pán)活了房地產(chǎn)庫(kù)存。
中財(cái)-鵬元地方政府投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成，這些年一直專注于地方政府債務(wù)問(wèn)題的研究。他分析稱，棚改會(huì)帶來(lái)地方政府隱形債務(wù)，棚改收緊是服從政府治理地方隱形債務(wù)的要求，棚改在完成“去庫(kù)存”目標(biāo)之后，“收緊”很正常。
貨幣化補(bǔ)償
2014年，原銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)國(guó)開(kāi)行成立住宅金融事業(yè)部，專項(xiàng)辦理納入全國(guó)棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)貸款業(yè)務(wù)。2015年住建部與農(nóng)發(fā)行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加大棚戶區(qū)改造貸款支持力度的通知》，提出住建部與農(nóng)發(fā)行建立棚戶區(qū)改造貸款合作機(jī)制。
在2015年之前，棚改以實(shí)物安置即補(bǔ)償房產(chǎn)為主。2015年發(fā)布的37號(hào)文，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》，提出要積極推進(jìn)棚改貨幣化安置?？s短安置周期，節(jié)省過(guò)渡費(fèi)用，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務(wù)，滿足群眾多樣化居住需求。各?。▍^(qū)、市）要因地制宜，抓緊摸清存量商品住房底數(shù)，制定推進(jìn)棚改貨幣化安置的指導(dǎo)意見(jiàn)和具體安置目標(biāo)，完善相關(guān)政策措施，督促市、縣抓好落實(shí)，加快安置棚戶區(qū)居民。
前述政策層人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，當(dāng)時(shí)提高貨幣化補(bǔ)償主要是為去庫(kù)存服務(wù)的。明確要求增加貨幣化補(bǔ)償比例，降低實(shí)物化安置。
2015年8月，住建部、國(guó)開(kāi)行發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)棚改貨幣化安置的通知》提出，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)商品住宅庫(kù)存量大、消化周期長(zhǎng)的市、縣，將從嚴(yán)控制對(duì)新建棚改安置住房項(xiàng)目的貸款支持；對(duì)實(shí)行貨幣化安置的棚改項(xiàng)目，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行將加大貸款支持力度。
僅僅過(guò)去一個(gè)月，2015年9月，住建部與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行《關(guān)于加大棚戶區(qū)改造貸款支持力度的通知》，同樣提出大力推進(jìn)貨幣化安置。
2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2016年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五大任務(wù)之一就是化解房地產(chǎn)庫(kù)存。
前述政策層人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2016年底，對(duì)于庫(kù)存不多的城市已經(jīng)要求盡量不要貨幣化補(bǔ)償，庫(kù)存量高的城市還可以進(jìn)行?！爱?dāng)時(shí)住建部的一位副部長(zhǎng)在內(nèi)部會(huì)議就強(qiáng)調(diào)過(guò)，貨幣化補(bǔ)償不要‘一刀切’，去庫(kù)存任務(wù)已經(jīng)完成的就不要再進(jìn)行貨幣化補(bǔ)償，反之繼續(xù)。雖然沒(méi)有下文明確，但是在2016年年底的時(shí)候開(kāi)始按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！?
易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，棚改貨幣化安置本身沒(méi)有問(wèn)題，實(shí)際上是貨幣化安置后的資金流動(dòng)有風(fēng)險(xiǎn)的，所以這也是相關(guān)地方政府需要警惕的內(nèi)容。另外，對(duì)貨幣化安置的叫停是一種誤解，未來(lái)貨幣化安置的節(jié)奏會(huì)放緩，資金發(fā)放會(huì)更加規(guī)范。抵押補(bǔ)充貸款等模式，應(yīng)該說(shuō)本身為棚改創(chuàng)造了更多的資金來(lái)源，這一點(diǎn)值得肯定。但風(fēng)險(xiǎn)在于，當(dāng)前此類(lèi)貸款實(shí)際上還是有很多問(wèn)題，比如資金投入是否足額到位，部分被拆遷戶是否真正用此類(lèi)貨幣化安置款項(xiàng)去落實(shí)購(gòu)房了，這方面從監(jiān)管層面看其實(shí)并不清晰。
隱形債務(wù)
無(wú)論是實(shí)物安置還是貨幣化補(bǔ)償，都因?yàn)椴僮鬟^(guò)程的不規(guī)范運(yùn)作，給地方政府帶來(lái)壓力，也給地方政府隱形債務(wù)增加了風(fēng)險(xiǎn)。
審計(jì)署2018年2號(hào)公告顯示，內(nèi)蒙古包頭市4家融資平臺(tái)公司通過(guò)貸款、融資租賃或設(shè)立基金等方式，借款81億元用于市政道路建設(shè)、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目等，包頭市政府承諾上述借款本息或基金由財(cái)政資金償還、回購(gòu)。截至2017年底，債務(wù)余額52.36億元形成政府隱性債務(wù)。
據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，現(xiàn)行的棚改政策采取的是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，地方政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)，提供服務(wù)方尋找資金。但是在實(shí)際操作中變成了地方政府與融資平臺(tái)去融資來(lái)操作棚改。現(xiàn)在棚改資金的下達(dá)會(huì)要求地方政府進(jìn)行配套，特別是前幾年，地方政府會(huì)去融資，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
其實(shí)37號(hào)文對(duì)棚改的流程提出了要求。37號(hào)文提出，市、縣人民政府要公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體，并與實(shí)施主體簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議。市、縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。年初預(yù)算安排有缺口確需舉借政府債務(wù)彌補(bǔ)的市、縣，可通過(guò)?。▍^(qū)、市）人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持，并優(yōu)先用于棚改。政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。
財(cái)政部網(wǎng)站顯示，青島專員辦在《關(guān)于進(jìn)一步完善棚改工作的幾點(diǎn)建議》中提出建議梳理和規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)合同，并準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)未來(lái)財(cái)政支出規(guī)模。在2020年棚改計(jì)劃完成后，重新評(píng)估棚改任務(wù)量，多采用新增棚改專項(xiàng)債或置換的方式融資，量入為出，嚴(yán)格管控和壓縮政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的融資模式，并使其逐步納入政府債務(wù)限額管理，接受監(jiān)督。
寧波專員辦在《當(dāng)前棚戶區(qū)改造工作面臨的問(wèn)題及對(duì)策建議》一文中則表示，目前主要資金籌集于銀團(tuán)貸款和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的棚戶區(qū)改造作為隱性債務(wù)的一大來(lái)源，成了地方政府重要攻堅(jiān)對(duì)象。同時(shí)，新一輪棚戶區(qū)改造繼續(xù)按計(jì)劃推進(jìn)，任務(wù)指標(biāo)層層分解，在還舊債、控新債的雙重任務(wù)下，各級(jí)地方政府普遍面臨較大的財(cái)政收支和債務(wù)化解壓力。
2018年的政府工作報(bào)告提出啟動(dòng)新的三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，今年開(kāi)工580萬(wàn)套。去年開(kāi)始，財(cái)政部與住建部為推動(dòng)棚改，在專項(xiàng)債券的限額內(nèi)，推出了棚改專項(xiàng)債券。
嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，棚改貨幣化方面正在趨于正規(guī)，不排除當(dāng)前各地發(fā)行地方債的空間較大，未來(lái)地方債或者說(shuō)市政債券發(fā)行的節(jié)奏會(huì)加快，這會(huì)適當(dāng)取代棚改貨幣化背后的融資安排。所以棚改貨幣化退潮是一方面，另一方面也和當(dāng)前各地的融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變有關(guān)。
對(duì)于過(guò)去一段時(shí)間三四線城市房?jī)r(jià)集體上漲的現(xiàn)象，嚴(yán)躍進(jìn)則認(rèn)為，棚改貨幣化帶來(lái)的居民收入水平提高或者說(shuō)支付能力提高，確實(shí)是一個(gè)較為明顯的解釋變量，但此外也應(yīng)該看到，這一輪上漲有一定的補(bǔ)漲因素，不能單純地把房?jī)r(jià)上漲歸咎于棚改，本身棚改是利國(guó)利民的事情，關(guān)鍵是背后的資金把控是否到位。
